|
"Региональные аспекты развития экономики России на примере разработки концепции социально-экономического развития Республики Алтай" - М., 2002.
Издание и публикация осуществлены в рамках проекта CEPRA (Российско-Канадский консорциум по вопросам прикладных экономических исследований), финансируемого Канадским Агентством Международного Развития (CIDA). Авторский коллектив: С.Жаворонков, О.Изряднова, В.Мау (научный руководитель), И.Стародубровская (научный консультант).
Географическое расположение Республики Алтай делает крайне сложным ее экономическое развитие. Республика чрезвычайно удалена от центра, крупных городов, транспортных артерий и потенциальных рынков сбыта. Совершенно недостаточно развита транспортная инфраструктура, и горный рельеф местности делает решение этой задачи вдвойне сложной. На территории республики отсутствуют сколько-нибудь крупные производства. Таким образом, собственный внутренний ресурс и перспективы внутренних накоплений крайне недостаточны. Необходимо привлечение внешних инвестиций, как российских, так и зарубежных. Отсюда вытекает необходимость создания не просто хорошего, но близкого к идеальному инвестиционного климата.
Вместе с тем на территории России есть регион, столкнувшийся с аналогичными проблемами и, тем не менее, сумевший за десятилетие реформ добиться существенных изменений в собственном экономическом потенциале. И произошел такой феномен именно за счет привлечения российских и иностранных инвестиций - в Новгородской области.
Республика Алтай и Новгородская область проводили в десятилетие реформ различную инвестиционную стратегию. При этом оба региона находились во многом в сходном положении в начале 90-х годов. Были и некоторые очевидные различия в состоянии регионов. Если в Республике Алтай лишь около 25 процентов населения - городское, то в Новгородской области соотношение обратное - около 65 процентов населения проживает в малых или средних городах. Новгородская область находится посередине между потенциальными крупными рынками сбыта - Москвой и Санкт-Петербургом. Однако Республика Алтай является одним из наиболее привлекательных мест для развития туризма.
По многим основным показателям экономического развития, прежде всего таким, как инвестиции в основной капитал на душу населения, в 1994 г. Республика Алтай даже превосходила Новгородскую область. Тем заметнее стало ее отставание в последующие годы.
Как и некоторые другие субъекты РФ, Республика Алтай пыталась решить проблемы экономического развития через создание особого режима благоприятствования налоговым агентам. Однако результаты подобной практики оказались неудачны. Суть ЭЭР "Алтай", образованной еще в 1991 г., заключалась не в развитии и функционировании новых предприятий на территории региона, а в привлечении формального головного "юридического адреса", по месту которого предприятие уплачивает местные налоги и сборы. Судя по законодательному обеспечению, ЭЭР "Алтай" представлял собой типичную оффшорную зону, в которой юридические лица регистрировались ради получения налоговых льгот, а хозяйственную деятельность осуществляли на другой территории. Выгоды, получаемые бюджетной системой республики, были достаточно сомнительны, особенно если учесть, что до 1999 года сборы, поступающие от резидентов ЭЭР, в бюджет республики не зачислялись.
Деятельность ЭЭР "Алтай" негативно оценивалась как финансовыми органами страны, так и всеми субъектами Федерации. Суть претензий сводилась к двум положениям. Во-первых, выгоды регионом-учредителем достигаются за счет соседних регионов, которые теряют своих налогоплательщиков. Во-вторых, некоторые предоставляемые резидентам ЭЭР "Алтай" льготы приводили к прямым потерям налоговых поступлений в бюджетную систему страны в целом. В республике отсутствовал единый законодательный или нормативный акт о принципах предоставления налоговых льгот. То есть для участников ЭЭР они были одни, для местных же предприятий - совсем другие.
Система налоговых льгот и закрепляющих их законов в Новгородской области складывалась иначе. С декабря 1994 года действует областной закон "О налоговых льготах предприятиям и организациям, расположенным на территории Новгородской области". Он предусматривает освобождение от уплаты в областной бюджет налога на имущество предприятий и некоторых других местных налогов на срок до полной окупаемости инвестиционного проекта. Проект должен быть одобрен администрацией области. Срок окупаемости указывается в бизнес-плане. Некоторые районы и города области предоставляют предприятиям с иностранными инвестициями дополнительные льготы по местным налогам.
В 1998 году вступил в силу Закон "Об инвестиционной деятельности в Новгородской области". Он носит достаточно комплексный характер, определяя общие принципы функционирования для инвесторов. Здесь говорится о дополнительных гарантиях для организаций, внедряющих инвестиционные проекты. Введено понятие "инвестиционный проект", существует формализованная методика оценки бизнес-проекта с точки зрения сроков окупаемости. Аудитор, подтверждающий расчет фактического срока окупаемости, назначается независимым от инвестора лицом. Интересной находкой новгородцев является так называемое "сопровождение" проектов, считающихся перспективными. Речь идет о преодолении бюрократических барьеров традиционным для России путем, то есть "сверху", с помощью вмешательства руководящих чиновников. Еще одна из особенностей - предоставление гарантий сохранения зафиксированных на момент начала осуществления инвестиционного проекта условий деятельности организаций (как отечественных, так и с участием иностранного капитала). Для создания инвестиционного климата также принят закон "О неухудшении законодательных условий деятельности предприятий, зафиксированных на момент принятия решений об инвестировании". Действует система гарантий инвесторам, для чего в бюджете области сформирован Гарантийный страховой фонд.
Как показывает опыт Новгородской области, наиболее эффективной организационной формой содействия малому и среднему бизнесу со стороны региональной администрации является учреждение фонда (агентства) содействия малому и среднему бизнесу, одним из учредителей которого может выступать администрация региона или ее структурной подразделение. Прямая деятельность структурного подразделения администрации нежелательна, т.к. это резко сокращает возможность привлечения грантов со стороны негосударственных организаций и фондов, в т.ч. зарубежных.
Соучредителями подобной структуры могут выступать Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, местные отделения предпринимательских ассоциаций, союзов и т.п.
Принципиальное отличие между экономической политикой Республики Алтай и Новгородской области было следующим. Республика сделала ставку на создание оффшорной зоны, рассчитывая привлечь значительные средства за счет объема предоставляемых льгот, прежде всего льгот по НДС и налогу на прибыль. Предполагалось, что эти средства, целевым образом сконцентрированные в Дирекции ЭЭР "Алтай", будут потрачены на инфраструктурное развитие региона. Однако этого не произошло. ЭЭР "Алтай" отличился не количеством и качеством инвестиционных проектов, а количеством и качеством скандалов вокруг его деятельности. Это лишь подтверждает известный тезис о том, что государственные инвестиции неэффективны. В тот период, когда администрация региона стала наводить относительный порядок в деятельности ЭЭР "Алтай", развитие российского бюджетного законодательства минимизировало возможности для создания и функционирования оффшорных зон.
Новгородская область развивалась в прогрессивном направлении. Здесь с учетом характерных особенностей территории основными направлениями экономической политики стали следующие: предоставление налоговых льгот только тем предприятиям, которые осуществляют инвестиционные проекты на территории региона, аудиторская оценка таких проектов; ориентация на создание и развитие новых предприятий малого и среднего бизнеса, создание максимально благоприятных условий для инвестиций в реальный сектор экономики с ориентацией на выигрыш в перспективе, ориентация на сопровождение администрацией перспективных инвестиционных проектов, наличие "портфеля инвестиционных проектов" для будущих инвесторов. Когда возможности предоставления финансовых льгот сократились из-за реформирования российской налоговой системы, на территории региона уже существовали реальные работающие предприятия с оборудованием и получающими заработную плату сотрудниками, выплачивающие налоги в бюджет, обладающие позитивным опытом сотрудничества с областной администрацией, стабильно проводящей определенную политику в течение десяти лет.
Комбайны, наверное, тоже нужны
Одним из основных направлений реструктуризации экономики Республики Алтай на ближайшую перспективу следует считать туризм. Занятие туристическим бизнесом уже сегодня для большой массы местного населения является весьма доходным бизнесом. Он может составлять основу бюджетных доходов республики, так же, как составляет главный источник доходов таких, например, государств, как Кипр или Португалия.
Алтай характеризуется разнообразием живописного ландшафта, богат историческими и археологическими памятниками. Уникальные природные объекты республики - Алтайский государственный заповедник, Телецкое озеро, территория, прилегающая к Белухе, зона покоя "Укок" включены в перечень Всемирного наследия ЮНЕСКО.
Есть все возможности для развития различных форм туризма. К таким возможностям можно отнести:
- наличие множества археологических и этнологических памятников (курганных и грунтовых могильников, древних поселений и городищ, пещерных стоянок каменного века, наскальных рисунков);
- наличие высоких гор - прекрасного места для занятий альпинизмом и горными лыжами;
- богатую фауну, предоставляющую возможности для охоты на диких животных;
- лечебные источники с радоновыми водами и лечебные грязи;
- экологически чистые продукты питания;
- продукты природного происхождения, обладающие целебными свойствами (панты, мед, прополис с горных пасек, мумие, золотой корень и т.д.)
- своеобразную национальную культуру алтайского народа, наличие колоний староверов, последователей Рериха, индеанистов и т.д.
- богатую коллекцию национальных сувениров, изделия из дерева и камня, шкур диких зверей, кости.
Создание условий для развития туристско-рекреационного комплекса является одним из эффективных рычагов структурной перестройки экономики. Успешное развитие отрасли окажет стимулирующее воздействие на торговлю, строительство, транспорт, сельское хозяйство, объекты культуры. Результатом будет привлечение дополнительных финансовых ресурсов (в том числе валютных) в экономику республики, обеспечение занятости населения и спроса на продукцию местных товаропроизводителей. Реализация данного направления предусматривает создание современных гостинично-туристских комплексов с широким спектром услуг и строительство объектов общетуристического назначения.
В Республике Алтай существуют предпосылки к развитию следующих видов туризма:
- курортно-климатического,
- спортивно-экстремального.
Курортно-климатический туризм отличается тем, что в качестве главной "изюминки" для привлечения туристов используются климатические, ландшафтные и географические особенности местности. Такими особенностями в республике могут обладать горные ландшафты, красивые озера. В любом случае этот вид туризма тяготеет к комфортному климату и благоприятной экологии. Для организации данного вида туризма требуются довольно крупные начальные капиталовложения и довольно большой срок для запуска курортной системы. В республике в последние годы удалось развить сеть отелей, кемпингов достаточно высокого уровня. Действуют несколько десятков комплексов и баз отдыха. Стал развиваться "сельский туризм" - отдельные деревянные дома (комнаты) для гостей в живописной местности у реки, подножия гор, в которых есть всё необходимое для отдыха. Тем не менее стоит проблема создания новых туристических комплексов, рассчитанных не только на средний класс, но и на взыскательных клиентов.
Кроме того, если рынок туристических услуг в России в той или иной мере информирован о преимуществах отдыха и туризма на Алтае, то задача продвижения Алтая на международный рынок находится в начальной стадии.
Перспективным может оказаться и иной вид туризма, сильно отличающийся от традиционных видов, - спортивно-экстремальный. Этот вид туризма может принимать самые разные формы. В отличие от традиционных форм, где организация курортов требует постоянного внимания и регулярных усилий со стороны местных властей, этот вид туризма может возникать и самостоятельно. Местные власти должны только упорядочить этот процесс. Самодеятельный туризм может приносить как пользу региону и его окрестностям, так и вред. Именно поэтому вмешательство местных властей желательно не только по финансовым соображениям.
Для организации зон спортивного туризма могут подойти самые разные ресурсы. Разброс разновидностей спортивного туризма может быть от респектабельных горнолыжных курортов до спуска на плотах по горным рекам, охоты и рыбной ловли. Вопрос по организации спортивно-экзотического туризма состоит не столько в каких-то особых природных факторах или в крупных капитальных вложениях, сколько в изобретательности местных предпринимателей и администрации. Но этот тип туризма имеет и свои недостатки. Основной недостаток - это довольно узкий и замкнутый круг любителей того или иного вида спортивного или экзотического туризма. Маркетинговые исследования и реклама республики как места, предоставляющего подобные услуги, должны быть узко нацелены на клубы или конкретный слой (группу) людей, являющихся основными потребителями этих услуг.
Таким образом, мы можем говорить о двух основных составляющих развития индустрии туризма - развитии собственно сектора туристических услуг и рекламно-креативном содействии туризму.
В целом для создания туристского комплекса международного уровня необходимо решение задачи регионального значения, касающейся развития материальной базы туризма путем создания условий для привлечения инвестиций на реконструкцию и новое строительство гостиниц, малых отелей, турбаз, кемпингов и всей инфраструктуры туристической индустрии. В этих целях необходимо:
- Четко определить отношения собственности и вопросы передачи для туристских целей водно-земельных угодий;
- Установить гарантии государства для иностранных инвесторов;
- Формировать современный туристский рынок на основе развития конкуренции, углубления специализации и кооперации в работе туристских организаций;
- Создать современную систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации туристских кадров, осуществления научных исследований в сфере туризма;
- Резко активизировать деятельность региональных властей и частных туристических операторов с целью информирования потенциальных клиентов о возможностях и преимуществах региона.
Инвестиции в человеческий капитал
Образование, культура
В настоящее время очевидно, что ключевую роль в развитии стран и регионов играют инвестиции в образование и культуру и, как следствие, в человеческий капитал. Культурный, интеллектуальный, образованный народ сможет преодолеть любое временное технологическое отставание, преодолеть бедность природными ресурсами. Неверно мнение, что если в некотором регионе исторически не развиты система образования и культуры, то данное направление не относится к приоритетным. Говоря о развитии туризма, мы не можем не считать, что среди факторов, влияющих на выбор туристом места отдыха, далеко не последнюю роль играет качество человеческого потенциала региона.
Целесообразно разработать совместно с муниципальными органами (на принципах добровольности) план перевода образовательных учреждений на хозяйственную самостоятельность. Базу для этого предоставляет республиканский закон "Об образовании в РА".
В достаточно малом регионе сконцентрирован ряд научных и учебных заведений (Горно-Алтайский институт гуманитарных исследований, Горно-Алтайский государственный университет, Горно-Алтайский педагогический колледж и др.). Говорить о возможности превращения республики в научный центр, "наукоград", будет, конечно, утопией. Тем не менее, нуждам республики соответствовали бы меры по привлечению лучших российских вузов с международной репутацией в образование жителей региона - на основе технологий дистанционного обучения, Интернет-технологий, обучение школьников и учителей работе в среде компьютерных телекоммуникаций. На базе районных библиотек возможно создать центры дистанционного обучения и повышения квалификации. Вполне возможно и необходимо обеспечить учебные заведения и библиотеки научными электронными библиотеками по экономике, праву и др. (на CD-ROM-носителях).
Администрация региона вполне может позаботиться как о бюджетном финансировании, так и о привлечении частного капитала (в рамках как программы Правительства РФ до 2010 г., так и различных грантов и сотрудничества с соответствующими организациями - фондом "Открытое общество", фондом "Евразия", TASIS и др.) на пополнение фондов библиотек.
Необходима реализация стратегии модернизации образования региона, предполагающая:
- формирование попечительских советов образовательных организаций;
- переход к ранней специализации в программах школьного, среднего профессионального образования;
- перераспределение контрольных полномочий (по качеству образования и законности финансовых операций) от комитетов народного образования к самоуправляемым общественным организациям - попечительским советам, родительским комитетам;
- замещение сметного (затратного) финансирования контрактным и инвестиционным финансированием.
Контрактное финансирование предполагает свободу образовательной организации в распоряжении полученными средствами; ориентацию на государственные образовательные стандарты как критерии выполнения условий контракта; систему текущего и конечного контроля качества образования по знаниям и навыкам учащихся и выпускников без регламентации объемов и методов обучения. Инвестиционное финансирование (бюджеты развития образования) нацелено на достижение определенных качественных результатов (формирование и распространение инновационных технологий и методов обучения, создание кадровой, материальной и информационной инфраструктуры).
Следует обратить особое внимание на необходимость подготовки специалистов со знанием английского и иных языков, необходимых, в частности, для развития инфраструктуры привлечения иностранных туристов, начиная со средней школы (также с использованием современных учебных технологий).
Важной задачей является привлечение молодых специалистов к работе в государственном аппарате. В компетенции региональных властей находится вопрос о приеме на государственную службу талантливых выпускников вузов согласно небольшим, но обязательным конкурсным квотам.
В качестве основных направлений развития экономики региона на будущее надо рассматривать улучшение инвестиционного климата и переход от привлечения средств "на проедание" к привлечению средств инвесторов собственно на проекты на территории Республики Алтай. Рассматриваемые в регионе проекты развития производств, являясь долгосрочными, не должны наносить ущерб развитию индустрии туристических услуг, способной дать отдачу уже в среднесрочной перспективе. Власти региона создали неплохую законодательную базу по привлечению инвестиций и предоставлению налоговых льгот (и эти заслуги отмечены экспертами), однако возможности для совершенствования законодательства есть. Это прежде всего конкретизация и подробная спецификация различных норм, в особенности касающихся правил предоставления государственных кредитов и гарантий. Важным является также осуществление комплекса мер, призванных сделать социальные расходы адресными и оптимизировать социальные программы республики, однако в данном аспекте региональные власти ограничены существующим федеральным законодательством. Привлечение внешних источников финансирования программ развития малого и среднего бизнеса (как государственных, так и негосударственных) также способно сделать эту сферу одной из точек роста.
Публикацию подготовил В.БОЧКАРЕВ.
№
9, 2003 год |
Как
никогда, на этой неделе Рыбам нужно отнестись ко всему с большой серьёзностью.
От этого будет зависеть многое в вашей жизни. В понедельник очень возможна
некоторая прибыль. Во вторник, доверившись своей интуиции, вы сможете принять
единственно правильное решение. В среду и четверг вы почувствуете упадок сил, и
вам захочется уйти от повседневной действительности. В пятницу плохое настроение
ещё не пройдет, но уже наступит заметное улучшение. В субботу и воскресенье
появится уверенность в собственных силах, и вы поймете, что ваши надежды близки
к исполнению. 