Кто-то из известных сказал, что история повторяется трижды: один раз — как трагедия, два раза — для тупых. Чтобы понять, какие процессы происходят в обществе, и, возможно, не допустить повторения негативных событий истории, слушатели Школ публичной политики, открытых более чем в 30 регионах России, собираются на “круглые столы”, лекции, дискуссии, ONLINE-конференции... Среди базовых тем мероприятий ШПП — особенности становления гражданского общества в России, ее политическое и экономическое развитие, взаимоотношения власти, бизнеса и общества, а также федеральная и региональная политика, местное самоуправление и так далее...
Последнюю тему — местное самоуправление (она касается всех граждан Российской федерации) — “Нижегородский фонд поддержки гражданских инициатив” (проект “Гражданское просвещение”, он же “Школа публичной политики”), который действует в рамках реализации программ региональной общественной организации “Открытая Россия”, предложил для обсуждения на двухдневном семинаре “Местное самоуправление и институты гражданского общества”. В качестве докладчиков — бывшие и действующие депутаты Государственной Думы РФ, преподаватели московских вузов...
Поскольку приоритетными для Школ публичной политики являются проблемы регионов, то и тема выбрана не случайно. Уже с 2006 года в муниципальных образованиях началась реализация закона “Об общих принципах организации местного самоуправления...”. Что это за закон? Каковы его плюсы и минусы? А также как местное самоуправление развивалось в процессе столетий? Об этом рассказывали на семинаре.
“Развитие местного самоуправления — это ниточка, за которую потянешь, и решится сразу множество проблем”, — считает независимый эксперт по вопросам местного самоуправления, инициатор создания и эксперт Совета по национальной конкурентоспособности, депутат Госдумы в 1999—2003 годы Вадим Бондарь.
Но что такое местное самоуправление? Это объединение людей, которые решают вопросы местного значения. Остальное — от лукавого. Что нужно, чтобы их решать? Земля, люди и... образ будущего. “Процесс развития — это всегда движение к мечте”, — говорит он. Города, как люди, имеют свой характер. И, конечно, похожи на тех, кто в них живет.
Чтобы развивать город, нужна стратегия. А чтобы написать стратегию, нужно понять, чего хочешь... И чем твой город отличается от остальных. Стратегия — это танец дождя, где правильная расстановка акцентов позволяет добиться многого. И его надо учиться танцевать. Но у стратегии есть ловушки. Это отсутствие дальнего горизонта и стереотипы мышления. “Посредственность не побеждает”, — отметил Вадим Бондарь.
Так, например, мэр города Дубны в своем городе смог построить университет. Там начала развиваться наука, повысилось качество образования. Сформировался кластер (взаимодействие бизнеса, власти, науки, общественных организаций, которых в целом больше, чем сумма частей). Или в городе Мышкин создали легенду, которая стала приносить деньги. Теперь Мышкин — один из активно развивающихся туристических центров.
Стратегия должна быть сенсационной, не скованной догмой. Только тогда она привлечет инновации. Но вдобавок к стратегии нужны эстетика и дизайн. Нужно обустраивать улицы, парки, реставрировать здания, расширять инфраструктуру. Однако решающую роль играют нематериальные ценности, которые и составляют имидж или бренд города. Город — это участник глобальной мировой игры. И в этой игре нужно понять и сформировать свою миссию... Чего мы хотим? Куда мы идем?
Россия по экономическому развитию занимает место между Индонезией и Венесуэлой. Но даже не это самое главное. Мы и по уровню развития городов отстаем от Европы на 20—30 лет. В Европе и Америке активно развиваются малые города. У нас — “пухнут” мегаполисы.
По прогнозу эксперта, в ближайшее время будут развиваться пригороды городских районов. Впоследствии это вызовет увеличение малых городов. Такова мировая тенденция. Например, в Америке люди переселяются в небольшие городки, где спокойнее и безопаснее жить. Там они сами выбирают не только мэров, но и руководство полиции, и судью...
Такой уклад экономики сильно напоминает общественное управление городов времен расцвета древнерусского государства, до монгольского нашествия. В то время, как рассказала историк, доцент МГУ Ирина Карацуба, основные проблемы поселения решало вече. Особенно активно оно было развито в Новгородско-Псковском княжестве, где избирали даже главу церкви.
В период Московской Руси, когда началось укрепление государства, а войны шли на всех границах страны, князь Московский “насаждает” систему наместников (или, если говорить современным языком, создает вертикаль власти). Тогда ситуация с местным самоуправлением меняется, а управление на отдельно взятой территории происходит “сверху”. Управление “снизу” и “сверху” — это и были две модели развития местного самоуправления, которые менялись на протяжении всей истории России.
Одни теоретики своего времени считали, что местное самоуправление реализуется обществом вне зависимости от интересов государства. Другие объединяли государство и местное самоуправление едиными целями и задачами, а местное самоуправление в этом случае являлось “придатком” государственной политики (как это происходит сейчас).
Перекладывание государственных интересов на местное самоуправление в период развития Московского государства привело к дисбалансу между обществом и властью. Дисбаланс почувствовал Петр Первый, который и начал проводить очередную реформу местного самоуправления. Однако толку от этого было немного. Началось пугачевское восстание.
После него Екатерина поняла, что местное самоуправление никуда не годится, и в 1762 году издала указ “О вольности дворянства”. Как писал Ключевский, следующим шагом российского правительства должен был стать указ об освобождении крестьян. Но этого не произошло.
Указ об отмене крепостного права был подписан слишком поздно, только через 99 лет, когда оно фактически превратилось в рабство. За это время крестьянство накопило в себе такое количество злобы и ненависти, что оно логично “вылилось” в восстание 1905 года. Как писал в начале 20 века Ленин, 1861 год произвел 1905-й.
Однако после освобождения крестьян стали процветать земства. Именно земские школы и больницы считались в России лучшими. А земская статистика самой точной... Удивительным для нашего времени был и бюджет земства. Он составлял 1/9 бюджета государственного. Но пополнение его шло не за счет государственной казны, а за счет земского налога с населения и лицензирования торгово-ремесленной деятельности.
В результате первой мировой войны и революции 1917 года империя в три дня рухнула, земские “начальники” ушли в белый лагерь, а место земства заняли Советы. Тут опять в истории местного самоуправления произошел “фертиль”: общественное местное самоуправление стало заменяться государственным. И хотя крестьянская община сохранялась еще вплоть до 30-х годов XX столетия, после политизации и выдвижения ею контрреволюционных лозунгов ее, можно сказать, “прихлопнули”. Советы стали придатком государственной системы.
В качестве придатка местное самоуправление просуществовало до 1991 года, когда случился новый революционный переворот, в результате которого страна пошла по капиталистическому пути. Общество стало либеральным. Но, несмотря на свободу, сохранило на себе печать авторитаризма (патернализма).
Как считает депутат Государственной Думы Российской Федерации Виктор Похмелкин, недуги ельцинской эпохи носили стихийный характер и были во многом пережитком, который нам остался от советских времен. Это — отсутствие опыта самоуправления и патерналистская психология людей.
В то время, несмотря на высокий уровень правовой свободы и ориентацию на Запад, происходила неразбериха с разграничением полномочий. Это сохраняло возможность произвола чиновников и вмешательства государства в дела местного самоуправления. К тому же не были проведены процессы разгосударствления ни земли, ни недвижимости. Не были созданы механизмы общественного контроля.
Все это сказалось в период правления Владимира Путина, когда, по мнению Виктора Похмелкина, местное самоуправление как самостоятельную политическую силу ликвидировали. Это стало результатом укрепления вертикали власти, отказа от выборов губернаторов. Хотели отказаться и от выборов мэра. Но не позволила Европейская хартия местного самоуправления.
По словам Виктора Похмелкина, в Европейской хартии местного самоуправления и Конституции России записано, что основными признаками местного самоуправления являются: во-первых, отсутствие зависимости от государства и, во-вторых, собственные источники финансирования. Ни того, ни другого у нас в России нет, поэтому, строго говоря, о самоуправлении говорить не приходится.
Крайне неблагоприятно сказывается на муниципальных образованиях их неравномерное развитие и зависимость от центра. Больно ударили изменения в Налоговом кодексе, где сказано, что сбор налогов осуществляется по месту регистрации предприятия (а известно, что все крупные компании зарегистрированы в Москве). В настоящее время (а после принятия 131 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления...” особенно) существует жесткая централизация, в том числе и местных доходов. Это приводит к вымыванию налоговых поступлений с мест.
Виктор Похмелкин привел пример. Доля контролируемых на местном уровне налогов, например, в Марселе составляет 73,2 процента, в Авиньоне — 71,5 процента, во Врославе — 45,8 процента, в Гданьске — 39 процентов. А уровень контроля среднего российского муниципального образования, типа Соликамска, только 10 процентов.
Как давление государства на местное самоуправление с точки зрения Европейской хартии можно рассматривать и структуру российских судебных и правоохранительных органов. Если в странах Европы существует выборность судьи и начальника местной полиции, то в России как мировых судей, так и руководство милиции назначает государство. Они находятся в жесткой иерархии по отношению к вышестоящим региональным и федеральным органам, а значит, отчитываются перед ними, а не перед населением той территории, где работают.
Еще сильнее усугубил ситуацию, по мнению Виктора Похмелкина, 131 ФЗ “Об общих принципах местного самоуправления...”. О его создателе он отозвался: начинал как Сперанский, заканчивает как Аракчеев. Цель закона — окончательная ликвидация местного самоуправления “как самостоятельного органа социального регулирования”.
Аргументы таковы. Вроде бы благая цель — приближение власти к народу за счет увеличения (приблизительно в четыре раза) количества органов местного самоуправления — на деле оборачивается зависимостью. 80 процентов муниципальных образований являются дотационными, им больше неоткуда взять средств, как только просить из госбюджета. Соответственно, дробление муниципальных образований приведет к “распылению” денег и ослаблению муниципалитетов. А значит, ими легче будет манипулировать. Рост количества чиновников скажется на открытости муниципальной власти: чем бюрократии больше, тем она сильнее “отчуждена” от народа.
Введение передачи муниципальным образованиям государственных полномочий (что предусмотрено 131 ФЗ) Виктор Похмелкин вообще считает иезуитским, поскольку это может довести их до банкротства. В связи с тем, что передача полномочий предусматривает вроде бы и деньги. Однако рассчитываются средства по собственной методике госорганов, куда нет доступа нижестоящим органам. Расходование средств предполагает контроль и опять же законное вмешательство.
На вопрос, почему законопроект был принят Государственной Думой, Виктор Похмелкин ответил: “С этим согласились все регионы”. По Европейской хартии ввести такую систему в России было нельзя, но предложить можно. И это предложение правительства прошло. Возникает логичный вопрос: что дальше? Как считает Виктор Похмелкин, экономика заставит его отменить, когда люди почувствуют на себе его действие. Но когда это будет, пока неизвестно.
Он привел аналогию. В истории ни одной страны не было раба, который был бы сильным. Для развития местного самоуправления нужны свобода и личная ответственность. А похоронив самоуправление, мы похороним в России государственность.
Примером, к чему надо стремиться, стала история, рассказанная Вадимом Бондарем, об опыте одной из умирающих деревень Скандинавии — население своими силами смогло возродить деревню. Местные жители построили дома для молодежи и добились того, что их деревню стали посещать туристы. Такое может показаться сказкой. Но ведь все лучшее в этом мире делают сказочники.