ПРАКТИКА
Наталья МИРОНОВА
На прошедшей в Казани конференции руководителей территориальных органов Минюста России были подняты вопросы практики применения федерального закона “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации” и Кодекса профессиональной этики адвоката. Мы попросили рассказать о наиболее актуальных обсуждаемых проблемах ведущего специалиста Федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу Екатерину СМЕТАНИНУ.
— Федеральный закон “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации” вступил в силу 1 июля 2002 года, то есть действует уже почти два года. За это время сложилась определенная практика его применения. И целью конференции было не столько поговорить о существующих пробелах в законодательстве и обсудить возникающие в связи с этим трудности, сколько выработать единые подходы к их преодолению.
Отрадно отметить, что территориальными органами Минюста России, действующими в пределах Приволжского федерального округа, успешно и в полном объеме проведены мероприятия по реализации переходных положений федерального закона. В установленные сроки была проведена значительная работа по проверке достоверности представленных адвокатами документов и сведений, сформированы региональные реестры, в которые внесены сведения об 11151 адвокате. Наибольшее количество адвокатов работает в адвокатских образованиях Самарской, Саратовской, Нижегородской областей: их численность составляет соответственно 1586, 1469 и 1272 человека.
— Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи...
— Но, заметьте, реализация этого права напрямую зависит от наличия в адвокатском корпусе квалифицированных кадров. Статистические данные об адвокатах, внесенных в региональные реестры, показали различный уровень квалификации адвокатов. Пять процентов из них имеют стаж работы адвокатом до 1 года, 45 проц. — от 3 до 10 лет и только пятая часть — от 10 лет и свыше. Наиболее высокой квалификацией отличаются адвокаты Саратовской области, в адвокатских образованиях которой трудятся 416 человек со стажем адвокатской работы более 10 лет. И, кстати, нет “новобранцев” — со стажем работы до одного года.
— Во всех субъектах Российской Федерации округа учреждены адвокатские палаты?
— Да, и первой в Российской Федерации стала Палата адвокатов Самарской области. В результате проведенной реорганизации на территории федерального округа по данным на 1 апреля с. г. действует 1895 адвокатских образований, из них 310 коллегий адвокатов, 29 адвокатских бюро, 1519 адвокатских кабинетов и 38 филиалов коллегий адвокатов, созданных на территории других субъектов Российской Федерации. Предпочтение, как видим, отдается адвокатским кабинетам. Такая организационно-правовая форма как адвокатское бюро не получила распространения, и юридических консультаций на территории федерального округа не создавалось.
— А почему в округе не создаются юридические консультации?
— Федеральным законом предусмотрено, что в случае, если на территории одного судебного района менее двух адвокатов на одного федерального судью, адвокатская палата по представлению органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации учреждает юридическую консультацию. Данная норма на территории ПФО остается нереализованной, несмотря на то, что в округе насчитывается 341 судебный район, где количество адвокатов составляет менее двух на одного федерального судью, причем в 45 из них существует острая необходимость увеличения численности адвокатов. Это приводит к срывам судебных заседаний и следственных действий — из-за отсутствия адвоката. А причина проста — отсутствие нормативно-правовых актов, регулирующих порядок и условия материально-технического обеспечения юридических консультаций, выделение служебных и жилых помещений для адвокатов, направленных для работы в юридические консультации, оказание финансовой помощи адвокатской палате на содержание юридической консультации. Соответствующий закон принят только в Пермской области, но и там создание юридических консультаций органом государственной власти не инициировалось.
В Чувашской Республике, Кировской и Оренбургской областях проект разрабатывается. В Пензенской и Саратовской областях проект закона не был поддержан органами государственной власти в связи с отсутствием в бюджете денежных средств на его реализацию. В Нижегородской области и Удмуртской Республике проект соответствующего закона находится на рассмотрении в органах государственной власти.
Несмотря на то, что в федеральном законе не установлен срок принятия региональной нормативной базы, затягивание этого процесса, по-моему, недопустимо.
— Принятие каких еще нормативно-правовых актов относится к компетенции субъектов?
— Например, во всех субъектах приняты законы, регулирующие порядок избрания представителей от законодательного (представительного) органа в квалификационную комиссию при адвокатской палате субъекта Российской Федерации и требования к ним.
Не так благополучно обстоят дела с законами, регулирующими перечень документов, необходимых для получения гражданами Российской Федерации юридической помощи бесплатно, а также порядок их представления. Такие законы приняты лишь в республиках Марий Эл, Татарстан, Нижегородской, Пермской, Самарской, Саратовской, Ульяновской областях.
— В деятельности адвокатских образований есть нарушения?
— Наиболее типичное — отсутствие в наименованиях указания на субъект Российской Федерации, в котором они учреждены. Имеют место и факты незаконного использования на вывесках, штампах, бланках и иной атрибутике адвокатских образований, визитных карточках адвокатов наименований “Министерство юстиции Российской Федерации” или “Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации”. К примеру, на бланке Саратовской коллегии адвокатов “Виктория” воспроизводилось изображение государственного герба Российской Федерации и использовалось наименование “Министерство юстиции Российской Федерации”. Аналогичные нарушения выявлены на территории Республики Татарстан и Ульяновской области. Такая практика является недопустимой, поскольку она не соответствует требованиям законодательства Российской Федерации и вводит в заблуждение граждан относительно места адвокатуры в системе государственного устройства России.
— Какие контрольные функции осуществляют территориальные органы юстиции в отношении адвокатской деятельности?
— Важнейшая — полномочия по внесению в адвокатские палаты представлений о прекращении статуса адвоката. Надо сказать, что в ПФО практика внесения территориальными органами юстиции представлений о прекращении статуса адвоката еще недостаточно развита. Так, в прошлом году в адвокатские палаты субъектов Российской Федерации внесено 19 представлений, из которых удовлетворено 9. Наиболее активно в этом направлении работало Главное управление Минюста России по Самарской области.
Наиболее распространенными основаниями для внесения в адвокатские палаты представлений о прекращении статуса адвоката являлись занятие адвоката иной оплачиваемой деятельностью и совершение адвокатом поступка, порочащего честь и достоинство адвоката или умаляющего авторитет адвокатуры.
Так, Управлением Минюста России по Чувашской Республике направлено представление о прекращении статуса адвоката, который использовал недействительный ордер на исполнение поручений несуществующего бюро адвокатов, что свидетельствует о сокрытии им своих доходов и, в соответствии со ст. 122 Налогового кодекса РФ, квалифицируется как налоговое правонарушение. Территориальным органом юстиции действия адвоката признаны несовместимыми с профессиональной этикой адвоката. Представление тероргана поддержал совет адвокатской палаты Чувашской Республики, и статус адвоката был прекращен. Однако решение совета было обжаловано адвокатом в суде, и в настоящее время дело находится на рассмотрении.
Приведу еще один пример грубого нарушения норм адвокатской этики. На действия (бездействие) адвоката, внесенного в региональный реестр Оренбургской области, поступали неоднократные жалобы, в том числе по причине срывов судебных заседаний из-за его неявки, присутствия на судебном заседании в состоянии алкогольного опьянения. На заседания квалификационной комиссии, где рассматривались жалобы на него, адвокат не являлся. Кроме того, в установленный законодательством срок им не были представлены сведения об избранной форме адвокатского образования. В результате рассмотрения представления, внесенного Управлением Минюста России по Оренбургской области, статус адвоката был прекращен.
Вместе с тем, при реализации территориальными органами юстиции этой контрольной функции возникает существенная проблема. С целью объективной оценки поступивших сведений необходимо проведение предварительной проверки. Но территориальные органы юстиции не наделены такими полномочиями. Это, естественно, снижает эффективность контроля.
Кроме того, можно говорить о таком пробеле в законодательстве об адвокатской деятельности и адвокатуре. Статья 17 федерального закона содержит исчерпывающий перечень оснований для прекращения статуса адвоката. В то же время законом (ч. 1 ст. 2) установлены ограничения в адвокатской деятельности: адвокат не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением научной, преподавательской и иной творческой деятельности. Нарушение этого ограничения не является основанием для прекращения статуса адвоката. Выходит, что у территориальных органов юстиции отсутствуют полномочия для устранения этих нарушений, в то время как такие случаи носят распространенный характер. В 2003 году Управлением Минюста России по Удмуртской Республике проведена проверка по фактам занятия адвокатов иной оплачиваемой деятельностью, в результате которой в отношении более 30 адвокатов эти факты подтвердились.
— В компетенцию территориальных органов юстиции входит ведение регионального реестра адвокатов и выдача удостоверений адвоката?
— Да и эта работа также не обходится без трудностей. Удостоверение является единственным документом, подтверждающим статус адвоката. Вместе с тем, в федеральном округе участились случаи утраты и порчи адвокатами удостоверений. (За два года выдано 54 новых удостоверения, из них 44 взамен утраченных и 10 взамен испорченных.) Отчасти это объясняется отсутствием в федеральном округе единой практики реагирования на подобные факты территориальными органами юстиции и советами адвокатских палат субъектов Российской Федерации. Из 54 случаев утраты и порчи удостоверений только один — в Оренбургской области повлек за собой применение мер дисциплинарной ответственности. Кодекс профессиональной этики адвоката не предусматривает ответственности за такой проступок, даже в том случае, когда утрата или порча удостоверения произошла по вине адвоката. Думаю, оценка адвокатского сообщества в этом плане должна быть жестче, как и позиция территориальных органов юстиции при направлении ходатайств о лишении статуса адвоката.
В территориальных органах юстиции Приволжского федерального округа существует и такая проблема, как изъятие удостоверений у адвокатов, чей статус был прекращен. Зачастую лица, лишенные статуса адвоката, не сдают удостоверения в территориальные органы юстиции, что способствует их неправомерному использованию и умаляет авторитет адвокатуры. Кстати, в Госдуме принят в первом чтении законопроект “О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации”, который вменяет в обязанность лицу, чей статус адвоката был прекращен либо приостановлен, после принятия соответствующего решения советом адвокатской палаты сдать свое удостоверение в территориальный орган юстиции, который ранее выдал данное удостоверение.
Практика показывает, что адвокатами Приволжского федерального округа допускается и такое нарушение, как передача в СИЗО запрещенных предметов. За 2003 год в округе выявлено 4 подобных случая (в Республике Башкортостан, Самарской, Пензенской и Ульяновской областях). Территориальные органы Минюста России не всегда правильно реагируют на незаконные действия адвокатов. Представление о прекращении статуса адвоката было направлено в адвокатскую палату лишь в одном случае — в Самарской области.
— Как федеральное управление оценивает информацию территориальных органов юстиции о так называемых “добровольных вступительных взносах” претендентов на получение статуса адвоката?
— Это грубое нарушение требований закона “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации”. К примеру, советом Адвокатской палаты Чувашской Республики 14 февраля прошлого года было принято решение о единовременном вступительном взносе, размер которого составляет, ни много ни мало, 20000 рублей. Территориальный орган юстиции Чувашской Республики запросил для изучения Положение о добровольном вступительном взносе и протокол первой конференции Адвокатской палаты Чувашской республики, устанавливающие кабальный платеж. Президент Адвокатской палаты Чувашской республики предоставить документы отказался, расценив запрос государственного органа как вмешательство во внутриорганизационную деятельность органов адвокатской палаты субъекта Российской Федерации.
Сборы “добровольных вступительных взносов” осуществляются также в адвокатских палатах Республики Башкортостан, Кировской и Самарской областей. Но практика поборов с претендентов на адвокатские места в федеральном округе не повсеместна (в частности, в Нижегородской области установленный законом порядок приобретения статуса адвоката не нарушается), тем не менее она достойна изучения и рассмотрения на совете Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации.
Проблем немало, и чтобы решать их, необходимо скоординировать взаимодействие территориальных органов юстиции и адвокатских образований. Как показала конференция, движение в этом направлении пошло.