Сергей АНИСИМОВ, зам. руководителя Комзема по Нижегородской области.
Елена ЩЕРБАТОВА, зам. начальника отдела Комзема по Нижегородской области
Федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками сельскохозяйственного назначения. Основная цель данного закона и принятых в целях его реализации нормативных правовых актов заключается в формировании правовых основ для создания и развития оборота земель сельскохозяйственного назначения для их последующего эффективного использования по целевому назначению.
На практике перераспределение земель сельскохозяйственного назначения сдерживается. Для того, чтобы найти возможные пути решения этой программы в рамках существующего законодательства, а также для выработки предложений по формированию законодательных инициатив, необходимо понять ее происхождение.
Ключевым принципом федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” является принцип сохранения целевого использования земельных участков (ст. 77 Земельного кодекса РФ) и заключается он в предназначении этих земель для нужд сельского хозяйства. Неиспользование в настоящее время земель сельскохозяйственного назначения в последующем затруднит вовлечение их в сельскохозяйственное производство, сделает его более затратным. С точки зрения законодательства, а также, с позиций сельхозпроизводителей, местных и государственных интересов, должно осуществляться эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения для ведения сельскохозяйственного производства.
В настоящее время существует ряд препятствий для повышения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения. Так, действующее законодательство не в полной мере адаптировано к правоотношениям, возникшим на основании существовавших ранее нормативов. К примеру, подзаконными нормативными актами, регламентировавшими земельные отношения до введения в действие федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”, предусматривалось понятие “невостребованные земельные доли”.
В п. 9 указа президента Российской Федерации от 07.03.1996 г. № 337 “О реализации конституционных прав граждан на землю” (признан утратившим силу на основании указа президента РФ от 25.02.2003 № 250) предусматривалось, что невостребованные земельные доли, на которые не поступили заявления на получение свидетельств на право собственности, передаются (сохраняются за) сельскохозяйственным организациям, которые используют их в течение трех лет. Если собственник указанной земельной доли не подал заявление на получение свидетельства на право собственности на земельную долю и не принял решения об использовании земельной доли, то она остается в пользовании сельскохозяйственной организации еще на три года.
В соответствии с п. 35 Рекомендаций о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями (далее — Рекомендации), одобренных постановлением правительства Российской Федерации от 01.02.1995 г. № 96 (признано утратившим силу на основании постановления правительства РФ от 20.12.2002 г. № 912), невостребованными признаются земельные доли, собственники которых в установленный срок не получили свидетельства о праве собственности на земельные доли, либо, получив его, не воспользовались своими правами по распоряжению земельными долями.
В п. 36 указанных Рекомендаций невостребованные земельные доли с указанием их собственника передаются по решению комиссии образованным в ходе реорганизации сельскохозяйственным коммерческим организациям с их согласия для осуществления ими представительства в отношении указанных долей в соответствии со статьей 183 Гражданского кодекса Российской Федерации. В случае отказа сельскохозяйственной коммерческой организации от использования невостребованных земельных долей они зачисляются в фонд перераспределения земель района.
Таким образом, действовавшие ранее нормативные акты создали правовые условия для использования сельскохозяйственными организациями, образованными в результате проведения аграрной реформы, так называемых “невостребованных земельных долей”.
С начала реформирования земельных отношений прошло уже более десяти лет. Многих пенсионеров и других граждан, получивших земельную долю, к настоящему моменту нет в живых, а информация о наследниках отсутствует, поскольку они не подавали заявления о вступлении в права наследства на земельную долю. Непростая экономическая ситуация в сельской местности способствует оттоку жителей в другие местности в поисках приносящей больший доход работы. Процент участников долевой собственности, с которыми возможно оформить или переоформить земельные отношения, изменился в сторону уменьшения по сравнению с периодом начала приватизации сельскохозяйственных угодий.
Действовавшие ранее нормативные акты позволяли сельскохозяйственным организациям использовать “невостребованные” земли. С точки зрения ныне действующего законодательства, такое использование может быть квалифицировано как использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов (самовольное занятие), за что, согласно ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения, предусмотрена административная ответственность в виде наложения штрафа (на юридических лиц — от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда). Получается парадоксальная ситуация: сельхозпредприятие хочет и может использовать все земли в границах хозяйства, но за это его штрафуют.
Первые попытки сельскохозяйственных организаций Нижегородской области признать за собой право пользования невостребованными землями в судебных инстанциях не увенчались успехом. Так, Арбитражным судом Нижегородской области отказано в заявлении СПК “Полянский” Дальнеконстантиновского района Нижегородской области об установлении факта владения и пользования как своим собственным объектом недвижимого имущества земельным участком. Судом было установлено, что земли, переданные товариществу в коллективную долевую собственность, распределены между членами товарищества на земельные доли, и, следовательно, установление юридического факта может быть в дальнейшем связано с разрешением спора о праве на данный земельный участок. Кроме того, по мнению суда, заявитель (СПК “Полянский”) не представил доказательств, подтверждающих отсутствие иной, кроме судебной, возможности зарегистрировать право собственности на земельный участок в соответствии с ФЗ “О государственной регистрации на недвижимое имущество и сделок с ним”.
В решении Арбитражного суда Нижегородской области от 12.05.2004 г. также отмечено, что, согласно пункту 2 постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации № 13 от 31.10.1996 г. “О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции”, в судебном решении должен быть четко изложен установленный юридический факт, то есть четко должен быть определен земельный участок, в отношении которого необходимо установить факт владения и пользования как своим собственным.
Кооператив заявил об установлении факта владения и пользования как своим собственным земельным участком площадью 120 га, обозначив его расположение словесно “между деревнями”, назвав их. Таким образом, земельный участок неиндивидуализирован, заявитель не представил кадастровый план земельного участка в связи с его отсутствием.
Суд сделал вывод, что при таких обстоятельствах заявление кооператива об установлении юридического факта владения и пользования земельным участком как своим собственным удовлетворению не подлежит.
Возникает вопрос о правовых механизмах, позволяющих передать невостребованную землю сельскохозяйственной организации, т. е. осуществить перераспределение земли от неэффективного пользователя к эффективному. Такое перераспределение невозможно без прекращения в судебных инстанциях права собственности участников долевой собственности, поскольку, в соответствии с п. 3 ст. 35 Конституции РФ, никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда.
Рассмотрим пути решения обозначенной проблемы с точки зрения действующего в настоящее время законодательства.
В соответствии с п. 3 ст. 13 федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”, неиспользуемая в течение двух лет часть находящегося в долевой собственности земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения может быть выделена в самостоятельный участок субъектом Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальным образованием по правилам, установленным настоящей статьей (в ред. федерального закона от 07.07.2003 г. № 113-ФЗ).
Субъект Российской Федерации или, в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование вправе направить в суд заявление о признании права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на указанный земельный участок в случае, если участник или участники долевой собственности неизвестны, либо в случае, если участник или участники долевой собственности известны — о прекращении права собственности участника или участников долевой собственности на долю в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения и о признании права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на указанный земельный участок (в ред. федерального закона от 07.07.2003 г. № 113-ФЗ).
Возможны следующие этапы решения вопроса перераспределения невостребованных долей или неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения:
1. Размещается заказ и выполняются работы по изготовлению проекта территориального землеустройства, на котором будут обозначены границы невостребованных земельных долей. Данный проект может быть изготовлен организацией, имеющей соответствующую лицензию. Основной нормативной базой для выполнения работ являются:
— федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”;
— Методические рекомендации по составлению проектов территориального землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности, утвержденные Росземкадастром от 26.01.2004 г.
Изготовление проекта территориального землеустройства целесообразно осуществлять в рамках процесса приведения договоров аренды земельных долей в соответствие с требованиями гражданского и земельного законодательств. Это предусмотрено в ст. 16 федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”.
Первоначальный этап фактически будет состоять из следующих мероприятий, необходимых и предшествующих его реализации:
1.1. Определение количества и площади невостребованных земельных долей.
Для этого необходимо отграничить на картографическом материале массив невостребованных земельных долей. Выполнение данного мероприятия потребует сравнения нынешнего количества участников долевой собственности, т. е. на момент проведения работ, с количеством собственников земельных долей, указанных в перечне на момент утверждения проектов перераспределения земель при проведении приватизации сельскохозяйственных угодий. Для таких работ целесообразно сформировать в сельскохозяйственном предприятии специальную комиссию, подобную той, что создавалась при проведении приватизации сельскохозяйственных угодий, и утвердить ее полномочия приказом организации или решением общего собрания собственников земельных долей.
1.2. Выполнение подготовительной работы для проведения общего собрания в соответствии со ст. 14 федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”, которая заключается, в частности, в следующем:
— обозначение на картографическом материале, имеющемся в сельскохозяйственной организации, массива невостребованных земельных долей;
— подготовка проекта протокольного решения общего собрания;
— подготовка и публикация в средствах массовой информации, предусмотренных в постановлении правительства Нижегородской области от 10.02.2004 г. № 17, сообщения, информирующего участников долевой собственности о дате, месте и повестке дня планируемого общего собрания.
1.3. Проведение общего собрания участников долевой собственности и оформление его решения в соответствии со ст. 14 федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”.
1.4. Направление заявки на изготовление проекта территориального землеустройства и заключение договора на выполнение работ. Реализация данного пункта связана с решением вопроса финансирования землеустроительных работ.
В изготовлении проекта должны быть заинтересованы участники долевой собственности, сельскохозяйственные организации и органы власти. Для участников долевой собственности такой проект территориального землеустройства необходим для реализации положений ст. 13, 16, 17 федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”. Интересы сельскохозяйственных организаций заключаются в использовании земель на законных основаниях, поскольку для них земля является главным средством производства. Органы власти субъектов РФ или муниципальные образования также заинтересованы в отграничении невостребованных земельных долей, поскольку это является необходимым условием выполнения п. 3 ст. 13 федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”. Кроме того, в областном законе “Об осуществлении оборота земель сельскохозяйственного назначения в Нижегородской области” предусмотрено решение вопросов финансирования правительством области и органами местного самоуправления района мероприятий, связанных с оборотом земель сельскохозяйственного назначения.
Целесообразно, чтобы финансирование осуществлялось с привлечением средств всех заинтересованных сторон. В этих целях на подготовительном этапе к проведению общего собрания возможно направление ходатайств в адрес правительства области и органа местного самоуправления района о привлечении для финансирования бюджетных средств.
2. Подготовка доказательств неиспользования части земельного участка в течение двух лет.
Федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” предусматривает, что в самостоятельный земельный участок может быть выделена неиспользуемая в течение двух лет часть находящегося в долевой собственности земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. Факт неиспользования должен быть зафиксирован и документально оформлен, для чего надо направить в орган, осуществляющий ведение государственного земельного контроля, заявление о неиспользовании земельного участка. Орган, осуществляющий государственный земельный контроль, должен проверить использование земельного участка (в том числе составить акт обследования земельного участка). Орган, осуществляющий ведение государственного земельного контроля, уведомляет правительство области и орган местного самоуправления района о выявленном факте неиспользования земельного участка и направляет материалы проверки для принятия решений в соответствии с п. 3 ст. 13 федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”.
3. Выдел земельного участка субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Согласно п. 3 ст. 21 закона области “Об осуществлении оборота земель сельскохозяйственного назначения в Нижегородской области”, в случае, если правительство области в месячный срок по получении уведомления не сообщит органу местного самоуправления района о начале процедуры изъятия ненадлежаще используемых и неиспользуемых в течение двух лет земель либо сообщит об отказе от обращения в суд, то орган местного самоуправления района вправе обратиться в суд о принудительном прекращении права собственности лиц на указанные земельные участки.
При отказе правительства области или неполучении от него уведомления о начале предусмотренной законодательством процедуры орган местного самоуправления района имеет право начать процедуру выдела земельного участка. Для ее выполнения необходимо соблюдение положений ст. 13 федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” и ст. 19 “Об осуществлении оборота земель сельскохозяйственного назначения в Нижегородской области”. Органу власти необходимо уведомить участников долевой собственности о местоположении выделяемого участка и размере компенсации. После согласования условий выдела возможно изготовление описаний земельного участка на основании проекта территориального землеустройства в соответствии с требованиями, утвержденными приказом Росземкадастра от 2.10.2002 г. № П/327, и постановка на государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с законодательством о государственном земельном кадастре.
4. Направление в суд заявления о признании права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на указанный земельный участок в случае, если участник или участники долевой собственности неизвестны, либо в случае, если участник или участники долевой собственности известны, о прекращении права собственности участника или участников долевой собственности на долю в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения и о признании права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на указанный земельный участок.
Для того, чтобы требования заявителя были удовлетворены судом, необходимо доказать, что часть земельного участка не использовалась в течение двух лет. К делу должны быть приобщены документы о проведении контрольных мероприятий, а при необходимости — материалы экспертизы. К заявлению о признании права собственности должен быть приложен кадастровый план земельного участка.
5. Государственная регистрация права собственности субъекта РФ или муниципального образования в соответствии с законодательством о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним при удовлетворении судом требований заявителя.
6. Зачисление земельного участка в фонд перераспределения в соответствии с условиями п. 2 ст. 80 Земельного кодекса РФ.
7. Предоставление земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с порядком, предусмотренным ст. 10 федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”.
Учитывая, что законодательно определено право выделения земельного участка и обращение в суд субъекта Российской Федерации или муниципального образования, то в случае, когда сельскохозяйственная организация заинтересована в использовании земель сельскохозяйственного назначения, указанные процессы должны быть инициированы самой организацией.
Изложенный порядок вовлечения невостребованных долей и неиспользуемых земель в производственный и гражданский оборот представляется необходимым для того, чтобы их использование осуществлялось эффективно и на законных основаниях. Необходимо детализировать и упростить такую процедуру в федеральном законодательстве. В то же время ее осуществление невозможно без проведения землеустроительных работ и индивидуализации земельного участка в государственном земельном кадастре (в перспективе в кадастре объектов недвижимости). На уровне федерального законодательства, федеральных целевых программ должен быть проработан вопрос финансирования землеустроительных работ, связанных с оборотом земель сельскохозяйственного назначения, поскольку вовлечение неиспользуемых земель в оборот затрагивает не только частные, но муниципальные и государственные интересы.
Оптимизация процесса оборота земель сельскохозяйственного назначения может и должна охватывать в рамках описанных выше процедур не только невостребованные земельные доли и неиспользуемые сельхозугодия. Подход к повышению эффективности использования земель в целом по хозяйству должен быть комплексным и затрагивать массивы земель востребованных долей граждан, желающих работать на земле индивидуально, учитывать экологические, природоохранные, правовые и социальные последствия проводимых мероприятий.
Уже десятилетие идет реформа земельных отношений, но по-прежнему проблемы, возникающие у владельцев земельных участков, стоят очень остро. Незнание законодательства тормозит развитие земельной реформы, мешает эффективно использовать земли.
Департамент земельных отношений Министерства имущественных отношений правительства Нижегородской области отвечает на вопросы нижегородцев, связанные с оборотом земель сельскохозяйственного назначения.
— Какой орган власти осуществляет оборот земель сельскохозяйственного назначения?
— Оборот земель сельскохозяйственного назначения — это переход права на земельные участки, доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения от одного лица к другому в соответствии с Земельным, Гражданским кодексами и другими федеральными законами и нормативными правовыми актами.
Участниками отношений могут быть граждане, юридические лица, органы государственной власти, муниципальные образования.
В соответствии с постановлением правительства Нижегородской области от 13.10.2003 г. № 302 “О передаче полномочий по управлению и распоряжению земельными участками (долями в праве общей собственности на земельные участки) из земель сельскохозяйственного назначения”, Минимуществу Нижегородской области переданы полномочия по управлению и распоряжению земельными участками и долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящимися в собственности Нижегородской области, в том числе и осуществление преимущественного права правительства Нижегородской области по покупке земельных участков (долей в праве общей собственности на земельные участки) из земель сельскохозяйственного назначения, а также проведение необходимых действий по принудительному изъятию ненадлежаще используемых и неиспользуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
— Какова упрощенная схема отказа от права собственности на заброшенные садовые участки в случае отсутствия садоводческого общества и спроса?
— Понятия “упрощенная схема отказа” не существует.
В соответствии со ст. 30 федерального закона “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан”, собственник садового участка вправе распоряжаться своим земельным участком, если на основании закона он не изъят из оборота или не ограничен в обороте, а также добровольно отказаться от него.
Так как указанный закон не регламентирует порядок отказа от садового участка, то в данном случае необходимо руководствоваться нормами Земельного кодекса РФ: статьей 53, которая регулирует условия и порядок отказа лица от права собственности на земельный участок, пунктом 2 статьи 43, а также нормами Гражданского кодекса РФ.
— Кто может распоряжаться землями сельхозназначения сельхозпредприятий-банкротов (банкротство завершено)?
— В соответствии с п. 4 статьи 177 федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)”, при признании сельскохозяйственной организации банкротом земельные участки могут отчуждаться или переходить к другому лицу, Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.
В случае, если банкротство завершено (юридическое лицо ликвидировано), а земельный участок не прошел процедуру разграничения, управление и распоряжение земельным участком осуществляют органы местного самоуправления.
— Каков порядок предоставления СПК земель сельскохозяйственного назначения в субаренду?
— Пункт 6 статьи 22 Земельного кодекса РФ позволяет арендатору передать арендованный участок в субаренду в пределах срока договора аренды без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды не предусмотрено иное. На субарендаторов распространяются все права арендаторов, предусмотренные Земельным кодексом РФ.
— Сельскохозяйственное предприятие обанкротилось, конкурсный управляющий просит принять земли, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании, аренде или являющиеся паями (долями) членов сельхозпредприятия. В какую категорию (земли перераспределения запаса) их относить? Как пайщику выйти со своей долей, кто должен организовать собрание и как обеспечить кворум в 20 процентов, если от бывших дольщиков (пайщиков) осталось менее 20 процентов (остальные либо умерли, либо переехали на другое, неизвестное место жительства и т. д.)?
— Ст. 80 Земельного кодекса РФ предусматривает отнесение земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при добровольном отказе в фонд перераспределения земель.
Однако многие сельскохозяйственные организации являются федеральными или областными унитарными предприятиями. При прекращении прав таких организаций на незастроенные земельные участки органы местного самоуправления должны руководствоваться постановлением правительства Российской Федерации от 07.08.2002 г. № 576 “О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю” и уведомлять в таких случаях Минимущество России или уполномоченный орган государственной власти субъекта соответственно.
Минимуществом России и Минимуществом Нижегородской области формируются предложения по использованию таких земельных участков для нужд Российской Федерации и нужд области.
Органы местного самоуправления могут предоставлять незастроенные земельные участки только в соответствии с решением Минимущества России и Минимущества Нижегородской области.
Для выдела земельного участка в счет доли в праве общей собственности на земельный участок в соответствии со ст. 19 закона Нижегородской области “Об осуществлении оборота земель сельскохозяйственного назначения в Нижегородской области” участник долевой собственности обязан известить о своем намерении остальных сособственников в письменной форме или опубликовать сообщение в средствах массовой информации (их перечень утвержден постановлением правительства Нижегородской области от 10.02.2004 г. № 17) с указанием предполагаемого местоположения выделяемого участка и размера компенсации.
В соответствии со ст. 13 федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” местоположение выделяемого земельного участка считается согласованным, если в течение месяца не поступили возражения от остальных участников долевой собственности.
Таким образом, для выдела земельного участка в счет доли в праве общей собственности на земельный участок нет необходимости организовывать собрание остальных сособственников.
Далее участник долевой собственности обращается в районный комитет по земельным ресурсам и землеустройству за информацией о юридических лицах, имеющих право на проведение землеустроительных работ, по установлению и закреплению границ земельного участка в натуре.
После установления и закрепления границ землеустроительная документация направляется в органы, осуществляющие государственный кадастровый учет, а после присвоения кадастрового номера земельному участку направляется в органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для оформления прав собственности на выделенный земельный участок.