ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Сергей АНИСИМОВ, заместитель руководителя комзема по Нижегородской области
Недавно депутаты Государственной Думы рассмотрели и приняли в первом чтении проект федерального закона “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Земельного кодекса Российской Федерации”. Законопроект предусматривает привести в соответствие более пятидесяти различных правовых актов, тем или иным образом связанных с регулированием земельных отношений. Отрадно отметить, что законодатели начинают глубже понимать проблемы земельного законодательства, отдавая приоритеты при решении земельных вопросов земельному, а не гражданскому праву. Это закономерно, т. к. абзацем 2 пункта 1 статьи 2 ЗК РФ установлено: “Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу”.
Все, кто сталкивался с решением земельных вопросов, особенно рядовые граждане, на собственном опыте ощутили противоречивость земельного законодательства, разнонаправленность действий различных ведомств, длительные сроки оформления документов и целый букет других негативных моментов. До сих пор ряд федеральных законов, подготовленных с учетом интересов отдельных ведомств, входит в глубокие противоречия с Земельным кодексом РФ. Противоречия касаются и терминологии (термины и определения), применяемой в различных нормативных актах для обозначения одного и того же предмета (понятия), и вопросов порядка предоставления земель, и нормирования размеров земельных участков, и компетенции государственной (федеральной, областной) и муниципальной властей. Дело порой доходит до абсурда. Например, при описании участка, находящегося в деревне (селе, поселке, городе), одни чиновники требуют, чтобы в документах стояла запись “участок расположен в границах населенного пункта”, другие — “на землях поселений”. Это было бы смешно, если бы не было так грустно. А рядовой землепользователь и не поймет, чего от него требует тот или иной чиновник.
Проектом нового закона планируется внести некоторые изменения в первую и вторую части ГК РФ для более точного и соответствующего ЗК РФ определения права постоянного (бессрочного) пользования, уточнения целевого назначения земельного участка. Будет аннулировано понятие “часть земельного участка”, т. к. сформированным объектом, объектом недвижимости, объектом права может быть только участок, а не его часть. Любая часть участка может и должна трансформироваться в новый объект. Ряд статей ГК РФ намечено признать утратившими силу. Например, статьи 267, 268, 270 входят в противоречие со статьями 20 и 21 Земельного кодекса РФ. Статья 553 ГК РФ также будет признана утратившей силу, так как порядок перехода прав на земельный участок при переходе прав на объекты недвижимости подробно изложен в статье 35 ЗК РФ.
Конечно, не все специалисты и эксперты, занимающиеся вопросами регулирования земельных отношений, согласны с нивелированием гражданского законодательства под земельное. Это и понятно, ведь, освоив один Гражданский кодекс, можно не утруждать себя изучением других нормативных актов. Кроме того, по их мнению, внесение изменений в ГК РФ противоречит основам гражданского законодательства, отдающим главенство при регулировании имущественных отношений нормам гражданского права перед положениями иных федеральных законов. Но при этом такие “эксперты” забывают, что земельный участок — это особый объект недвижимого имущества, которому присущи характеристики и природного объекта, и средства производства в сельском и лесном хозяйстве, и строительной площадки, и территории муниципалитета, области, государства.
Кроме внесения некоторых изменений в гражданское законодательство, готовится целый ряд законопроектов, принятие которых регламентировано Земельным кодексом РФ и направлено на развитие и совершенствование его положений. В частности, для реализации подпункта 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ о единстве судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости подготовлены документы, устраняющие расчленение единого объекта (комплекса), когда строения приватизированы, а земля находится в государственной или муниципальной собственности. Отсутствие единых прав на земельный участок и строение сдерживает инвестиционную привлекательность объектов, тормозит развитие рынка производства, не обеспечивает гарантий безопасности прав собственности на строения и сооружения, не позволяет оптимизировать сбор платежей за землю и имущество, что приводит к значительным бюджетным потерям.
В рамках выполнения требований статьи 15 ЗК РФ и защиты государственных интересов готовится перечень приграничных территорий, на которых запрещается передача (продажа, предоставление) земельных участков иностранным гражданам и юридическим лицам и лицам без гражданства. Будут конкретизированы положения ст. 83 и других статей Земельного кодекса в ходе намеченного принятия законов о территориальном зонировании, планировании и резервировании земель. В этой части, во-первых, будут определены конкретные полномочия различных уровней власти, во-вторых, обеспечено нормативное регулирование гражданско-правового оборота земель, в-третьих, расширено вовлечение земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в рыночные отношения посредством приватизации и перераспределения к более эффективным землепользователям.
Не менее важным моментом в нынешних условиях является совершенствование земельного законодательства в части доработки механизмов трансформации земельного участка в объект недвижимости. Сейчас зарегистрировать право на земельный участок в учреждении юстиции можно только тогда, когда он сформирован как объект недвижимости, а изменение, возникновение, прекращение прав осуществляется только, если участок является объектом права (объектом земельно-правовых отношений). Каждый участок как объект недвижимости, как объект права должен иметь соответствующий своему целевому назначению и категории режим использования, охраны и ограничений. Он должен быть учтен в едином государственном кадастре объектов недвижимости. Не случайно в рамках проводимой президентом РФ административной реформы Федеральная служба земельного кадастра России преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости с наделением его дополнительными функциями. Без проведения процедур государственного учета земельных участков как объектов недвижимости и их реальной, соответствующей максимальному выявлению полезных свойств и качеств оценки невозможна капитализация земель, на базе которой земельный рынок будет постепенно замещаться рынком ценных бумаг на землю.
Не останутся без внимания и вопросы разграничения государственной собственности на землю. Известно, что Земельный кодекс РФ в полную силу заработает после завершения процесса разграничения земель на федеральную, субъектовую и муниципальную собственность. Начальный этап разграничения, взявший за основу принадлежность участка к объекту недвижимости (строению), а не наоборот (земля первична, строение вторично), в силу этой не верно выработанной стратегии дал сбой. Это констатировалось и специалистами, и правительством РФ. Поэтому в настоящее время распоряжение земельными участками, не прошедшими длительную процедуру разграничения, зачастую осуществляется органами МСУ, порой с нарушениями земельного законодательства. В этой связи намечается тенденция к порядку в управлении и распоряжении “неразграниченными” землями, когда большая часть полномочий до разграничения будет передана исполнительным органам государственной власти. Одновременно формируются критерии по определению земельных участков, необходимых для выполнения государством своих публичных функций. Все остальные земли, которые не нужны для выполнения государственных функций, будут либо приватизированы, либо вовлечены в рыночный оборот.