Несмотря на то, что 122 федеральный закон, который фактически лишил субъекты федерации возможности осуществлять меры по охране окружающей среды на своей территории, в августе 2004 года был уже принят, но дебаты по поводу разделения полномочий не утихают.
В апреле в Государственной Думе прошли депутатские слушания, в центре внимания которых было разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области охраны окружающей среды. В частности, речь шла о том, чтобы вернуть региональным органам по охране окружающей среды полномочия по экологическому контролю, который с 2006 года должны осуществлять федеральные и муниципальные органы власти. Хотя полномочия по осуществлению государственного экологического контроля регионам на 2005 год и продлили, что будет в 2006 году — неизвестно. Региональные власти бьют тревогу и призывают правительство РФ и депутатов Госдумы прислушаться к их проблемам. Дело в том, что постоянные реорганизации природоохранных органов не способствуют их эффективной работе. Так, численность специалистов территориальных органов управления в сегменте охраны природы сократилась по России в 10 раз. А значит, контролировать исполнение природоохранного законодательства практически некому.
Региональные власти просят оставить им полномочия по государственному экологическому контролю. Их поддерживают и участники парламентских слушаний. Они рекомендовали и Федеральному Собранию РФ, и правительству РФ поддержать законодательные инициативы регионов по расширению их полномочий в области охраны окружающей среды. По словам участника депутатских слушаний, заместителя руководителя комитета охраны природы и управления природопользованием правительства Нижегородской области, начальника управления по экологическому контролю Константина КЛИМОВА, это можно сделать, в том числе и путем заключения соглашения между федеральным природоохранным органом и субъектом федерации о передаче части полномочий.
— Константин Николаевич, какова в настоящее время ситуация по экологическому контролю?
— После реформы федеральной исполнительной власти, которая произошла в 2004 году, получилось так, что государственный экологический контроль осуществляется двумя федеральными структурами — Росприродонадзором РФ и Ростехнадзором РФ. Соответствующие территориальные структуры по Нижегородской области были реорганизованы. Инспекторский потенциал остался небольшой. В Росприродонадзоре работает около 15 человек, а в Ростехнадзоре — семь инспекторов. Вместе они курируют около 250 федеральных промышленных объектов.
Это наиболее крупные предприятия Нижегородской области. Такие, как ГАЗ, “Красное Сормово”, Машзавод, ТЭЦ, предприятия военно-промышленного комплекса, различные войсковые части. А вообще, по учету налоговой службы, по Нижегородской области количество природопользователей составляет более 20 тысяч. Арифметика простая: 20 тысяч минус 250 крупных объектов, и получается, что тяжесть проверок остальных объектов ложится на областную службу по экологическому контролю, на комитет по охране природы и управлению природопользованием. Управление в составе 70 человек занимается проверками предприятий не федерального уровня. В 2003—2004 годах делали около 1300 проверок в год.
— Это большая нагрузка?
— Разделите 1300 проверок на 365 дней. Если считать без отпусков, получается, что мы проводили по четыре проверки в день. Это интенсивная нагрузка. Причем планирование контрольно-государственных проверок осуществляется ежемесячно. В конце каждого месяца все наши 15 отделов, находящихся на территории Нижегородской области, составляют ежемесячный план-график на следующий месяц. Такое оперативное планирование позволяет быстро реагировать на обращения граждан, да и предприятия не узнают заранее о сроках проверки.
— Как вы выбираете предприятия?
— Мы исходим из принципа наиболее экологически значимых предприятий. Так, если есть возможность выбрать между минимаркетом, загрязнения которого минимальны, и производственным предприятием, мы выбираем последнее, поскольку это наиболее опасный в плане загрязнений объект.
— Тогда почему, на ваш взгляд, субъекты хотят лишить контролирующих функций?
— С точки зрения специалиста, мне это совершенно непонятно. В настоящее время сложились предпосылки для трехзвенной системы экологического контроля. За федеральным контролем закреплены федеральные объекты. Остальные контролирует субъект федерации. Третий этап — создание муниципального экологического контроля. Он мог бы осуществлять проверки менее значимых объектов. И в этом случае, имея такую единую, полномочную трехуровневую систему, выстроенную, как сейчас часто говорят, по вертикали, возможно контролировать максимальное число объектов, а значит, и экологическую ситуацию в целом.
Однако 122 федеральный закон ликвидировал полномочия субъектов федерации и в то же время декларировал, что аналогичные полномочия будут иметь муниципальные органы исполнительной власти. Он вменил им в обязанность организовать такой муниципальный контроль. С одной стороны, это необходимо и хорошо, но, с другой, исчезновение контроля субъекта федерации создает определенный разрыв в системе контроля. Получается, что органы власти субъекта федерации отстранены от управления природопользованием. А это, в том числе, и отсутствие у губернатора необходимой ему информации о состоянии дел в этой области.
На мой взгляд, исчезновение областного контроля как части государственного является отрицательным моментом федерального закона. Хотя в конце 2004 года вышел закон, который внес поправки в 122 федеральный закон и продлил полномочия субъектов федерации по государственному экологическому контролю на 2005 год. Видимо, у правительства РФ формируется понимание того, что данное звено в структуре экологического контроля необходимо, поскольку сразу выстроить муниципальный контроль невозможно, это дело нескольких лет. На уровне сельских образований нет ни кадрового потенциала, ни финансовых средств для создания таких служб.
— Возможно ли, что госконтроль на уровне области останется? Что говорят депутаты Госдумы?
— Этому вопросу сейчас уделяется очень большое внимание на уровне комитета по экологии Государственной Думы. Не очень часто бывает, чтобы вопросы по разграничению полномочий или передаче полномочий обсуждались в Госдуме по нескольку раз. Парламентские слушания, которые состоялись 11 апреля, говорят о том, что это важный вопрос, поскольку слушания происходят вторично. И связано это с большим потоком законодательных инициатив от регионов, а также многочисленных обращений.
Практически все регионы, правда, каждый сам по себе, согласны с тем, что службу государственного экологического контроля на уровне области нужно оставлять. И цель последних парламентских слушаний была в том, чтобы, обменявшись мнениями, всем консолидироваться. Регионы — с одной стороны, их мнения и позиции понятны. С другой — комитет по экологии Государственной Думы. Он также согласен с мнением регионов. Что ценно, на парламентские слушания были приглашены представители правительства РФ — Ростехнадзора и Росприродонадзора.
— Что говорили представители правительства России?
— Очень интересно выступал руководитель службы Ростехнадзора Андрей Борисович Малышев. Он, зная возможности своей федеральной службы, которая сейчас организована, дал понять, что их потенциала, в частности, по численному составу, не хватит на те большие полномочия, которые им даны.
У них семь федеральных инспекторов на всю территорию Нижегородской области. Это немного. И такая ситуация по всей России. Мне понравилось в его выступлении, что они это понимают и предлагают заключать, пока законодательно не оформлен возврат полномочий, соглашения между федеральной службой и правительством региона. По соглашению, часть полномочий в 2005 году выполнят контролирующие органы субъекта федерации. По 2006 году будет принято еще какое-либо решение.
— Если все согласны, что полномочия нужно вернуть, почему изначально с вас их сняли? Какие аргументы?
— Не было никаких аргументов. Дело в том, что когда в июле 2004 года вышел 122 федеральный закон, хотя он обсуждался и поправки из регионов были отосланы, к ним не прислушались. Закон вышел, как задумывался правительством. И сейчас есть понимание того, что, наверное, это была ошибка.
— Что еще нужно сделать, чтобы госконтроль вам оставили?
— Мы от Нижегородской области оформили законодательную инициативу, которая прошла и через обсуждение в правительстве и депутатами областного Законодательного собрания. Отправили ее непосредственно в Госдуму и правительство РФ. Мы просим внести поправки в закон “Об охране окружающей среды” с тем, чтобы глава по полномочиям госконтроля субъектов федерации была восстановлена в том же объеме, как до 2004 года. Также через ОЗС мы отправили письма депутатам, представляющим в Госдуме Нижегородскую область, с тем, чтобы они поддержали эту законодательную инициативу. Теперь решение за правительством РФ и Государственной Думой.