Так на просьбу нижегородского студента в трех словах выразить политическую программу “Единой России” ответил ее лидер Борис ГРЫЗЛОВ. На встрече в ННГУ им. Лобачевского он предпочел позиционировать себя как председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ, говорил об экономических приоритетах, о социальной политике, в частности, в отношении студенчества. И все же выразил свое отношение к формированию нижней палаты парламента по партийному списку (необходимо создавать понятные, поддерживаемые народом партии) и объявил (впервые) о намерении Единой России провести конкурс среди студентов вузов на лучшее предложение по реформе образования.
Впрочем, первоочередной целью визита Бориса Грызлова в Нижний Новгород была другая, более масштабная реформа — реформа местного самоуправления, цель которой сводится к тому же — “давайте жить лучше”. Она, кстати, потребует тысяч специалистов с высшим образованием. Чем не решение проблем трудоустройства студенчества...
Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, затрагивающий основы российской государственности, не идеальный. Это понимают сами разработчики. И выходят в регионы, чтобы узнать, что думают по поводу предстоящей реформы в народе и потом даже кое-что поправить, “откликаясь на просьбы трудящихся”. В апреле на заседании Совета законодателей России уже поднимались проблемы реализации федерального закона в Ставропольском крае. В Нижнем Новгороде — на трехдневном семинаре-совещании, которое собрало представителей законодательных органов более чем 60 субъектов РФ, — депутаты Госдумы и ее председатель Борис Грызлов, вероятно, смогли получить более полное представление о ходе реформы. Да и мы кое в чем разобрались.
В первый день всероссийского совещания по вопросам местного самоуправления его участники побывали в Борском районе, который не обошло реформирование. Единое муниципальное образование с центром в городе Бор, включающее 23 сельские и поселковые администрации, с 1 января 2006 года станет муниципальным образованием, включающим городское поселение — город Бор и 8 сельских поселений. Напомним, что проведенный ранее опрос показал: более половины населения района высказало нежелание разделяться. Но здесь закон категоричен, народное мнение принимается в расчет лишь в случае объединения.
Открывая совещание на Бору, председатель комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый сразу отметил, что наверху в курсе всех бытующих опасений по поводу передачи власти поселениям (“нет кадров, помещений, нет денег, в конце концов, народ изберет не тех...”). В ряде субъектов на закон № 131 реагируют крайне остро. Однако председатель профильного комитета Госдумы свою позицию очертил четко: настоять на реализации всех норм закона, не откладывая его “до готовности народа или до нового президента”. Но как сделать это продуманно? Как, дружно поддержав инициативы центра, не забыть об ответственности за их реализацию? Ведь если будет потеряна связь власти и населения на местном уровне, будет окончательно нарушена связь “гражданин и государство”.
Участники совещания не раз подчеркивали, что реализация закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” станет переломным этапом становления демократического общества, но явно не испытывали эйфории по поводу грядущего народовластия. Кто-то даже называл закон революционным со всеми вытекающими последствиями...
Владимир Мокрый, говоря о том, что в Нижегородской области имеются высококлассные профессионалы, искушенные в политике, имеющие весомый положительный опыт государственного и муниципального управления, и нам тоже есть чему у них поучиться, не называл имен. Но, пожалуй, главу местного самоуправления Борского района Владимира Иванова стоит включить в их число. Главной проблемой реализации закона ему видится не финансовая, а кадровая. Хотя и глав, и депутатов, конечно, выбрать можно, всегда найдутся желающие. А вот как в отдаленных поселениях смогут справиться с возложенными полномочиями, если сейчас найти бухгалтера для многих сельских администраций проблема, а закон потребует на местах финансистов, юристов, специалистов по земле...
За последние 4 года налогооблагаемая база Борского района выросла в 3,7 раза, но уменьшение доли налога на прибыль, налога на имущество, которая остается в районе, несколько притупляет заинтересованность в развитии налогового потенциала. В 2004 году за счет открытия новых производств район получил доходов в два раза больше прогнозируемого. Но если нормативы отчислений будут ориентированы только на бюджетное выравнивание, можно ставить на заинтересованности в увеличении налогооблагаемой базы жирный крест. То, что останется, не даст возможности развивать инфраструктуру, то есть работать на привлечение инвесторов.
Глава Борского района заметил: полномочия законом так детально расписаны, что название об общих принципах уже не оправдано. Надо оставлять право выбора. А вот смогут ли власти на местах в 2006 году координировать участие предприятий, учреждений, организаций в комплексном социально-экономическом развитии территорий, закон № 131 не прописывает. Как в таком случае местному самоуправлению способствовать сохранению, развитию и созданию новых предприятий? Жестко ограниченный перечень имущества, которым вправе владеть муниципальные районы и поселения (не включенное в него имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению) существенно ограничивает возможности по решению социальных проблем. Поддержка предпринимательства в таком разрезе останется словами: у местного самоуправления не будет даже резервного фонда имущества, из которого можно сдать в аренду здание, помещение предпринимателям...
Цель закона — сделать жизнь в глубинке легче, но оформить земельный участок или провести к парикмахерской электричество жители смогут все так же — обходя все те же инстанции федерального и областного значения, полномочия на местах на это не распространяются. Кстати, полномочия для сельского поселения с 1 тысячей населения и города в 50 тысяч одни и те же, но одинаково ли в них будут решаться вопросы культуры и спорта, сохранения памятников истории и культуры, поддержки художественных промыслов...
СПРАВКА. В Нижегородской области на 1 мая 662 муниципальных образования (39 вновь образованных). ЗС НО принято 33 закона, 3 постановления в сфере реализации федерального закона № 131.
Ответы на все “будут ли?” даст только практика. Но как получить их меньшей кровью? Напомнил глава Борского района о неоправданных затратах на смену вывесок, печатей, документов, о дополнительных финансовых издержках при перерегистрации учредительных документов организаций и учреждений, объектов недвижимости и лицензировании учреждений. В связи с этим органы местного самоуправления необходимо освободить от уплаты госпошлины на два года, заявил Владимир Мокрый. Он же отметил, что опыт передачи имущества в Ставропольском крае и Новосибирской области показал, что этот процесс требует значительного времени и организационных ресурсов, поэтому целесообразно рассмотреть вопрос о продлении установленного законом срока передачи имущества из государственной собственности в муниципальную и из муниципальной в государственную. Он согласился с тем, что затягивается процесс оформления права собственности муниципальных образований на землю, слишком сложен порядок разграничения госсобственности на землю. По нормам действующего закона процесс может занять несколько лет. При всем этом обратной дороги нет, надо искать пути.
Глава администрации Редькинского сельсовета Борского района Зоя Горшкова, говоря о проблемах сельских муниципальных образований при переходе к работе в соответствии с законом, не случайно вспомнила программу ЗерНО. Это из серии “хотели как лучше”. Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” при первом прочтении показался ей несколько надуманным. “Основными источниками доходов для нас будут налоги на землю и имущество, — сказала она. — Но от земельных участков отказываются, а имущество недооценено. 90 процентов редькинцев работает в городе Бор, а подоходный налог начисляется не по месту жительства. В этом году бюджет составил 8 млн рублей, мы посчитали, что в 2006 году сможем собрать только 1 млн. Где брать остальное? Выходит, все делается по старой русской пословице: не жили хорошо и жить не будем.”
Газификация, снабжение водой, телефонизация, освещение — все это активно велось в Редькинской администрации в рамках единого муниципального образования. Земельные, имущественные, финансовые, юридические вопросы решались совместно с районной администрацией. Теперь нужны свои земельщики, финансисты, юристы, специалисты по имуществу. А на селе и в депутаты не идут: на общественных началах никто работать не хочет. Отключение тепла, воды, электроэнергии из-за несвоевременного поступления средств и как следствие — возмущения населения... Этого боятся на местах. А, по большому счету, — возлагаемой вместе с неподкрепленными финансами полномочиями ответственности.
Глава Новинского сельсовета Богородского района Мария Гуцу, говоря о готовности инфраструктуры муниципального образования — сельского поселения для реализации полномочий местного значения, заметила: власть на селе сопровождает человека от рождения до смерти, поэтому отношение к ее реформированию должно быть детально продумано. Она назвала один из недочетов закона: к непрофильному имуществу отнесли те же баньки и дома культуры, которые с таким трудом построили. А теперь их продавать? Это сиюминутный доход. Кого-то это радует, а кто-то смотрит в будущее...
Глава местного самоуправления, председатель земского собрания Володарского района Владимир Ополченцев остановился на проблемах разграничения имущества и обязательств между муниципальным районом и городскими, сельскими поселениями. Любой закон, который принимает государство, должен быть направлен на то, чтобы люди жили лучше, стабильнее, легче, напомнил он. И если уж взяли за основу организации местного самоуправления германскую модель, почему не быть последовательными до конца? Там бюджет формируется снизу, налоги остаются, где собираются, и только лишние деньги уходят в центр. У нас разделили полномочия (это верно, нельзя, когда за одно и то же дело отвечают семь хозяев), но надо дать на исполнение этих полномочий деньги. Иначе вызывает опасение дальнейшее развитие ЖКХ, транспорта, социально-культурного направления.
Глава местного самоуправления Арзамасского района Михаил Рыбин говорил о приведении уставов муниципальных образований в соответствие с законом. Казалось бы, самый простой вопрос, но как исполнять то, что в них напишем? Он затронул и вопрос совмещения исполнительной и представительной власти. Наверное следует допустить это в поселениях с численностью населения не в одну, а до 5 тысяч человек. Но куда сложнее проблемы наполнения бюджета. Сбор земельного налога вызывает у главы тревогу (платят его в основном арендаторы земли, и если сейчас собираем только 70 проц., то что будет дальше, когда потребуется найти каждого владельца, и многие земли останутся бесхозными). И полномочия по управлению сельским хозяйством почему-то законом не прописаны, словно и проблемы такой нет.
Первый заместитель министра финансов областного правительства Людмила Старостина рассказала о проекте закона “О межбюджетных отношениях в Нижегородской области” (внесен губернатором Геннадием Ходыревым 19 апреля, принят депутатами в первом чтении). Он регламентирует построение в регионе трехуровневой бюджетной системы (областной бюджет, бюджет муниципального района(городского округа) и бюджет поселений), устанавливает единые нормативы отчислений по налогу на прибыль и на имущество в бюджеты городов и районов — по 20 проц. Будут созданы фонды финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов, областной фонд компенсаций, а также стабилизационный фонд. И все же она закончила так: надо помнить, что денег больше не станет.
Но, как говорится, дорогу осилит идущий. Подводя итоги первого дня работы, председатель Законодательного собрания Нижегородской области Евгений Люлин отметил: если удастся конкретизировать спорные моменты, обобщить опыт работы с главами практически всех регионов страны, депутатами Госдумы, представителями федеральных ведомств, это позволит успешно подготовиться к реализации нового закона. На пленарном совещании, состоявшемся на следующий день, законодатели и попытались обсудить и четко обозначить те изменения, которые необходимо внести в законодательство.
Председатель Госдумы РФ Борис Грызлов, выступая перед участниками совещания, заявил, что концептуальные положения закона меняться не будут, но изменения возможны. Он отметил, что на опыте реализации 122-го закона мы должны преодолеть своего рода комплекс опасения начинать любую реформу, потому что она якобы не получится. “Увеличение количества муниципальных образований — а точнее, наделение существующих административно-территориальных единиц правами муниципальных образований — может и должно дать импульс развития территориям, сократить отток кадров из сельской местности, заложить основу для создания новых рабочих мест..., — заявил спикер Госдумы. — Наша цель — сформировать систему, где изменение финансового положения муниципалитета будет зависеть в первую очередь от результатов его работы.”
Он подчеркнул, что тема совещания имеет непосредственное отношение к перспективам развития государства. Безусловно, долгое время в России приоритет отдавался интересам Центра, и национальные интересы неправомерно связывались исключительно с задачами центральных ведомств. Как показали события конца 20 века, такой путь исчерпал себя. Необходимо сформировать механизмы, обеспечивающие эффективное встраивание в постоянно меняющуюся систему экономических координат. Это будет возможно только в условиях развития федерализма, развития гражданского общества, развития местного самоуправления. И выразил уверенность, что нижегородский семинар-совещание внесет серьезный вклад в реформу местного самоуправления.
Но, по словам председателя Законодательного собрания Нижегородской области Евгения Люлина, несмотря на многочисленные совещания, семинары, слушания, в решении проблем муниципальной реформы на федеральном уровне за полгода не продвинулись ни на йоту. Пришло время подвести под дискуссиями черту, сформулировать и утвердить окончательный перечень необходимых решений и сроки их исполнения. Этой чертой стали рекомендации, направленные президенту РФ, в Совет Федерации и Госдуму, в правительство РФ, в органы госвласти субъектов РФ.
Госдуме рекомендовано принять на весенней сессии федеральный закон “О государственной регистрации уставов муниципальных образований”, внесенный правительством РФ, а также изменения в федеральный закон № 131, предусматривающие уточнение перечней вопросов местного значения муниципальных образований и имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований.
Правительству РФ рекомендовано до 1 августа утвердить порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами и поселениями; принять необходимые нормативные правовые акты о разграничении государственной собственности на землю, обеспечивающие формирование муниципальной собственности на землю; установить порядок разграничения собственности на землю между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями. Правительству предложено вынести на рассмотрение Госдумы ряд законопроектов. В частности, снизить с 2 до 1,3 коэффициент превышения среднего уровня бюджетной обеспеченности, при котором может осуществляться перечисление субвенций из соответствующих местных бюджетов в фонды финансовой поддержки муниципальных образований; отнести полномочия по содержанию дорог, за исключением федеральных, к расходным обязательствам субъектов РФ и сохранить транспортный налог региональным, в полном объеме зачисляемым в бюджет субъекта; включить в перечень вопросов местного значения муниципального района развитие производства сельхозпродукции и ее переработки, малого бизнеса и социально-экономической инфраструктуры, строительства муниципального жилья.
Органам госвласти субъектов РФ рекомендовано оказать организационную и методическую помощь органам местного самоуправления по созданию базы данных о земельных участках; разработать методические рекомендации по вопросам владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, и т. п.
Председатель комитета по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый взял на себя обязательства по учету и исполнению этих рекомендаций Госдумой РФ. Но многое зависит и от согласованных действий местных властей.