Прошло почти пятнадцать лет с начала проведения изменений в социально-экономической жизни государства и реформировании земельных отношений. Что и как сделано за это время в части эффективного использования главного богатства страны — земли?
НА НАЧАЛЬНОМ этапе земельной реформы и массовой приватизации фабрик и заводов у органов государственной власти отсутствовала единая универсальная система учета земельных ресурсов и объектов недвижимости. Вследствие этого или по иным причинам “приватизаторы” первой волны пошли по наиболее легкому пути — отдавали под приватизацию здания, строения, сооружения и т. д. и не оформляли прав на землю, на которой размещены объекты. В связи с этим объединенная кадастровая информация о наличии земельных участков и объектов капитального строительства, их количественных, качественных, стоимостных и иных характеристиках, а также функциональном назначении в большинстве случаев отсутствует.
Проводимые в то время “скоропостижные” действия в сфере разгосударствления собственности на землю и другую недвижимость в целях придания процессу необратимости требовали быстрых темпов. Поэтому процедуры формирования и описания объектов недвижимости для их идентификации были в максимальной степени упрощены. Не всегда составлялись технические паспорта и осуществлялась техническая инвентаризация, производилась идентификация адреса. Ситуация усугублялась еще и тем, что на территориях ряда субъектов федерации, в том числе и в Нижегородской области, существовали не по одной организации технического учета и инвентаризации, которые вели самостоятельные базы данных на объекты. Эти данные порой не согласовывались между собой в части соблюдения единых форм и стандартов. По земельным участкам зачастую не осуществлялось межевание границ, не проводились землеустроительные действия, не разрабатывались меры по улучшению их использования.
ПОСЛЕДСТВИЯ такого упрощенного подхода стали особенно проявляться после принятия федерального закона “О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”. Разнохарактерность и противоречивость данных об объектах недвижимого имущества, недостоверность различных показателей в значительной степени сдерживают оборотоспособность недвижимости, тормозят привлечение отечественных и зарубежных инвестиций, что наносит значительный экономический ущерб.
Негативную роль сыграли и многочисленные реорганизации (а точнее постоянные сокращения штатов) земельно-кадастрового ведомства, которые ослабили систему управления земельными ресурсами путем “растаскивания” функций управления по другим ведомствам и замены грамотных специалистов-земельщиков на работников других отраслей.
Таким образом, отсутствие достоверных данных о количестве, качестве и стоимости земли и прочно связанных с ней объектов недвижимого имущества у органов власти и управления, с одной стороны, и ненадлежащим образом оформленные и удостоверенные документы о правах у субъектов земельных отношений, граждан и юридических лиц на объекты капитального строительства и земельные участки, с другой стороны, не позволяют эффективно управлять недвижимостью, в полном объеме собирать налоговые и иные платежи и не дают возможности оптимально распорядиться своим имуществом собственникам.
Если говорить о рынке недвижимости, то он разрознен, находится на начальном этапе становления, неравномерно и нестабильно развивается — и в основном по мелким объектам и земельным участкам. Сдерживающим фактором, влияющим на этот рынок также являются медленные темпы и незавершенность разграничения государственной собственности на землю — федеральную, субъектовую и муниципальную — вследствие неверно разработанных методик организации этого процесса.
А главной причиной подобного положения являлась общая недооценка на федеральном, региональном и муниципальном уровнях значения земельных ресурсов для надежного развития экономики и недопонимание сложности решения проблем по формированию и учету объектов недвижимости, к которым относятся и земельные участки. Примером тому может служить Программа экономического и социального развития Нижегородской области на 2005—2010 годы, в которой о земле как ресурсе, территории, недвижимом имуществе, налогооблагаемой базе практически ничего не сказано. И наоборот там, где вкладываются значительные средства в землеустроительное и кадастровое обеспечение земельных отношений, проводятся массовые земельно-оценочные работы, приобретаются современные информационно-вычислительные комплексы, программы и измерительные инструменты, финансируются аэрофотосъемочные работы, активно развивается земельный рынок, собираются земельные платежи, приходят инвестиции, а землепользователи оформляют свою собственность в соответствии с законодательством. К таким районам относятся Борский, Богородский, Бутурлинский и ряд других.
СЛОЖНЫМИ, противоречивыми, туманными, а для многих непонятными и неопределенными остаются земельные отношения в сельской местности. Причины такого положения во многом зависят от общих проблем: сырьевые приоритеты, неразвитость транспортного сообщения, отставание в применении современных технологий и т. д. Но они усугубляются и специфическими факторами, такими, как демографические перекосы и отток населения (преобладание старшего поколения над молодежью), деквалификация кадров как в основном производстве, так и в социальной сфере, диспаритет цен на продукцию растениеводства и животноводства и промышленную продукцию , деградация и выбытие сельскохозяйственных угодий (особенно пашни) и зарастание их древесно-кустарниковой растительностью малоценных пород.
Причиной низкой эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения является еще и то, что хозяйство как организация, непосредственно производящая сельхозпродукцию оторвано от главного средства производства — земли. Связь хозяйства с землей осуществляется опосредованно, на арендных отношениях, через собственников земельных долей, которые в свою очередь не ощущают себя полноценными собственниками, т. к. не знают, где их собственность. Отсюда многочисленные споры и неразбериха.
Часть сельского населения недовольна тем, что не может извлечь из своей собственности реальной пользы. А руководителей сельскохозяйственных предприятий не устраивает то, что они вынуждены работать на не принадлежащей хозяйству земле. Земля пока не стала устойчивым фундаментом производства. Даже поправки к закону “Об ипотеке (залоге недвижимости)” не стимулировали привлечение долгосрочных кредитов.
Кроме того, после принятия закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” и связанного с ним переоформления документов на землю многие сельские жители задают вопрос: “А не стали ли мы “заложниками” своей собственности?” Помимо имеющихся прав на нее, надо нести обязанности по определению и фиксации границ, оплате земельного налога (из каких источников — пенсии или низкой зарплаты?), обрабатывать участок и убирать урожай (чем: лопатой или мотоблоком, серпом или газонокосилкой?).
Вывод очевиден — необходимо объединять доли в массивы земель и передавать их сельхозпредприятиям. Условия передачи могут быть различными. По этому пути идут все западноевропейские страны, консолидируя мелкие и разрозненные наделы в единые массивы, а нас подталкивают в другую сторону.
Положительный опыт грамотных подходов к реализации законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения есть и в нашей области. Это хозяйства Пильнинского района, часть хозяйств Богородского. Включаются в процесс сельхозпредприятия Бутурлинского и Починковского районов. Не последняя роль в этом принадлежит руководителям перечисленных районов, понимающим всю сложность земельных отношений на селе и активно управляющим процессом переоформления прав собственности на сельскохозяйственные угодья.
НЕЛЬЗЯ не признать и тревожной тенденции, когда значительные площади сельскохозяйственных угодий из года в год не обрабатываются, а пашня переводится в менее ценные угодья. Причины известны — естественная убыль, миграция и отток населения, люмпенизация сельского труженика. Все это и приводит к образованию большого (от 30 до 50 проц.) количества невостребованных земельных долей.
Вместе с тем в ряде районов области барьеры правового и административного характера являются труднопреодолимым препятствием для инвестиций в сельскохозяйственное производство и в покупку сельхозземель. Срабатывает синдром “собаки на сене” — пускай пашня зарастает лесом, но ее не продадим. Если “матушку-кормилицу” нельзя продавать, то почему мы не ухаживаем за ней, не любим, не лечим и не передаем в заботливые руки? В этой связи на областном уровне необходимо предусмотреть ряд мер, облегчающих доступ честных инвесторов, работающих фермеров и сельскохозяйственных предприятий к земле и стимулирующих процессы расширения площадей их землепользований. В этом плане примером может служить Чувашская Республика, принявшая меры государственной поддержки обеспечения кадрами сельскохозяйственного производства. Будет обратная миграция, будут дифференцированные выкупные цены и льготы на землю — будут обрабатываться и приносить прибыль сельскохозяйственные угодья. Но подобные сделки должны проводиться под постоянным и эффективным контролем областных и федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления, с тем чтобы отфильтровать “серых инвесторов”, имеющих неясные планы.
Одной из причин, сдерживающей развитие земельного рынка, является проблема расхождения площадей земельных участков, полученных в результате инвентаризации и межевания и указанных в документах, устанавливающих права на них. Эти расхождения выявляются в процессе проведения земельно-кадастровых работ и в случаях превышения величины допустимого расхождения тормозят государственную регистрацию прав. Некоторые подрядные межевые организации выходят из этой ситуации просто — искажают результаты обмеров, искусственно приводя фактическую площадь участка к площади, указанной в правоустанавливающих документах. В результате таких искажений страдают все:
— собственник участка в случае земельного спора о границах не сможет доказать свою правоту, т. к. кадастровый план не отражает реального положения границ;
— органы кадастрового учета не смогут внести информацию о фактических размерах и площади в единый государственный реестр земель: образно говоря, будет точный свод неточных данных;
— местное самоуправление не получит части земельных платежей, т. к. налогом будет облагаться не фактическая площадь, а искаженная (уменьшенная).
В связи с тем, что действующим федеральным законодательством решение этой проблемы возможно только в судебном порядке (длительном и многозатратном) и на территории Российской Федерации нет единой практики выхода из сложившейся ситуации, нами был предложен проект Федерального закона “О внесении дополнения в статью 3 Федерального закона от 28 октября 2001 г. № 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”. Этим законопроектом, активно поддержанным депутатами областного Законодательного собрания, будет устранена вся совокупность негативных факторов, перечисленных выше. Надо только ускорить его принятие.
Кардинальные перемены ожидаются и в системе налогообложения земельных участков. С 1 января 2006 года в стране вводится новая система определения ставок земельного налога, величина которых будет зависеть от кадастровой стоимости земель различных категорий. Кадастровая оценка в нашей области практически завершена. Органам местного самоуправления остается установить процентную величину на своей территории, довести ее через СМИ до всех налогоплательщиков и приступить к формированию бюджета будущего года на основе новых требований. Это необходимо делать уже сейчас, т. к. земельный налог будет одним из основных источников пополнения муниципальных бюджетов.
Постоянно происходящие изменения в экономическом развитии государства, административная реформа, разграничение государственной собственности на землю, активное перераспределение земель между участниками земельных отношений требуют от всех, кто связан с землей, знания реальных условий и факторов, влияющих на правовые, учетные, качественные и иные характеристики земельных ресурсов. Создание топографических и кадастровых карт, зонирование территорий, закрепление правовых титулов и их государственная регистрация, оценочные действия и целый ряд не менее важных аспектов в нынешних условиях немыслим без применения современной измерительной и организационной техники и геоинформационных технологий. В этой связи жизнь выдвигает актуальные требования по созданию эффективной государственной системы кадастра объектов недвижимости, которая будет базовым элементом для принятия управленческих решений, гарантий и защиты прав на недвижимость и решения фискальных задач. Это создаст реальные предпосылки для развития и подъема экономики регионов и государства.