|
В предыдущей статье мною комментировалась
концепция нового территориального устройства России, разработанная
Институтом экономики Российской академии наук. Федеральный
конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и
образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17
декабря 2001 г. сегодня является правовой основой для реализации
разработанной концепции. Он определит на ближайшие десятилетия правовой
геополитический и социально-экономический вектор федеративных отношений
в России.
Объединительные процессы уже начались в ряде
регионов России, но для их нормального развития нужна обширная
законодательная и нормативная база. Поэтому сейчас эта тема не является
первоочередной для Центра: региональное руководство никто не торопит, а
встречающиеся на этом пути случаи излишнего «усердия» вполне объяснимы
приближающимися в ряде регионов выборными кампаниями.
Ситуационный анализ
интеграционно-объединительных процессов в России позволяет выделить
четыре группы регионов:
— регионы, где уже сделаны конкретные шаги в
этом направлении (в марте 2004 г. принят федеральный закон об
образовании Пермского края в результате объединения Пермской области и
Коми-Пермяцкого автономного округа);
— регионы, в которых началось общественное
обсуждение проблемы (17 апреля 2005 г. проведен референдум по поводу
объединения Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных
округов);
— регионы, целесообразность объединения
которых обоснована, но сам процесс еще не начался (идут предварительные
согласительные процедуры в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском
автономном округе; Тюменской области и Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском
автономных округах; Камчатской области и Корякском АО);
— регионы, целесообразность объединения
которых еще не определена, и проблема еще не вышла из стадии
научно-публицистического обсуждения (Республика Алтай, Алтайский край,
Кемеровская область).
Население Республики Алтай не обладает
достаточно полной информацией по данной проблеме. В течение 2003-2004
гг. обсуждалась проблема объединения Республики Алтай и Алтайского края.
Инициатором такого объединения была политическая элита края, но сейчас
она резко выступает против предлагаемого объединения в Южно-Сибирскую
губернию, т.к. центром губернии должен стать город Кемерово.
Проводимые дискуссии свидетельствуют о том,
что государственное устройство России всё ещё продолжает формироваться и
не найден оптимальный баланс между сильным Центром и сильными регионами,
между сильным Центром и слабыми регионами. Экономическая маломощность
большинства субъектов Федерации предопределяет их фактическую
неоднородность и неравноправность. По мнению ученых Совета по изучению
производительных сил РАН, в России субъекты Федерации представляют собой
не хозяйственные комплексы, а простые учетные единицы. Необходимо при
формировании государственно-территориального устройства исходить из
того, что субъекты Федерации должны выделяться на основе экономического
районирования т.е. быть административно-экономическими образованиями и
представлять собой гораздо более крупные и унифицированные
территориальные единицы. «В губерниях будут сохраняться в качестве
второго регионального звена управления существующие республики, края и
области, а их руководители станут вице-губернаторами. Таким образом,
сохраняется и децентрализация, и демократизм территориальной структуры»
(«Региональная экономика», 2004, №11).
Статус субъекта Российской Федерации сам по
себе не является гарантией «сытой жизни». Следует при этом отметить, что
уже в ближайшей перспективе регионы будут улучшать свою жизнь только за
счет повышения собственных доходов, т.к. предполагается дальнейшая
демократизация межбюджетных отношений. Субъекты Федерации на выполнение
национальных, государственных функций будут перечислять в федеральный
центр определенные суммы, и не будет источников для различных дотаций,
субсидий и т.п. Регионы будут обладать значительными полномочиями, им
предоставят самую широкую автономию. Поэтому однозначно можно сказать,
что это не будут рядовые районы нового субъекта Федерации. В федеральном
конституционном законе, который будет закреплять процесс образования
нового субъекта, должна быть прописана специальная норма, гарантирующая
народам развитие их языка, культуры, обычаев, традиций.
Очевидно, что процессы объединения с участием
национальных субъектов Федерации не пройдут гладко. Достаточно отметить
Северный Кавказ, где предполагается создание Северо-Кавказской губернии
со столицей в Ставрополе.
Очень важно учитывать национальные аспекты
объединительных процессов, например, опасность окончательной ассимиляции
малых народов, исчезновения их языка, культуры. Объединение ни в коем
случае не должно ущемлять национальное достоинство, его цели и задачи
лежат в основном в социально-экономической плоскости. Нам следует идти
по пути укрепления национальной и культурной автономии, самобытности в
присоединяемых регионах. Россия не должна стать однородной,
безэтнической территориальной федерацией. Многонациональность — не беда,
а богатство России, и поэтому игнорирование национального фактора очень
опасно для её будущего.
В концепции модернизации территориального
устройства России заложен принцип объединения богатой территории с
бедной. Такое объединение заметно выравнивает налоговый потенциал
субъектов Федерации, что положительно скажется на межбюджетных
отношениях.
Объединению должен предшествовать комплекс
предварительных исследований и широкое общественное обсуждение. Все
вопросы, связанные с объединением, должны быть тщательно
проанализированы. На мой взгляд, положительными моментами в процессе
объединения для Республики Алтай могут быть:
— активизация развития инфраструктуры региона;
— укрепление надежности и безопасности систем
жизнеобеспечения (энергия, тепло, продовольствие и транспорт);
— повышение финансово-бюджетного и
инвестиционного потенциала;
— создание лучших условий для экономического
рывка стратегически важных отраслей (туризм, энергетика, мараловодство);
— создание возможностей для инновационного
прорыва;
— выравнивание тарифов ЖКХ;
— сокращение дифференциации доходов населения;
— федеральное финансирование крупных
инвестиционных проектов в переходный интеграционный период.
Наряду с этим необходимо отметить возможные
негативные последствия объединения:
— потеря собственной государственности и
финансовой самостоятельности;
— возможные межнациональные трения и
конфликты;
— противодействие региональных властей
ограничению их полномочий;
— опасность финансирования республики по
остаточному методу;
— возможное возникновение зон экономических и
социальных конфликтов.
По проекту Института экономики РАН площадь
Южно-Сибирской губернии составляет 357,2 тыс. кв. км, на которой
проживает 5.709 тыс. человек. Для сравнения: площадь Западно-Сибирской
губернии (Новосибирская, Томская и Омская области) — 634,8 тыс. кв. км.,
численность населения — 5.817 тыс. человек. Предполагаемое
территориальное устройство включает губернский, региональный и местный
уровни. Субъектом федерации становится губерния.
Объединительные процессы в России только
начались, и еще не получены какие-либо ощутимые результаты. Анализ
позитивных и проблемных аспектов годичного опыта реализации федерального
конституционного закона об образовании нового субъекта России —
Пермского края — еще предстоит сделать. В рамках других
договорно-интеграционных процессов не все идет легко и гладко.
Проводится серьезная работа по поиску оптимальных вариантов, достижению
компромиссных решений, сближению различных точек зрения.
Самой главной проблемой является то, что на
деле слабые субъекты поглощаются более сильными, и реально вопрос стоит
не об объединении, а о ликвидации. Одной из сложных юридических проблем
является реализация нормы создания в составе нового субъекта
административно-территориальных единиц с особым статусом (республика,
край, область). Дело в том, что в действующем законодательстве такой
нормы нет. Предстоит еще найти приемлемую форму реализации этого
положения, внести соответствующие коррективы в федеральные нормативные
законодательные акты с тем, чтобы потом закрепить их в уставе нового
субъекта Федерации. Поэтому Республике Алтай не стоит торопиться.
На страницах республиканских газет встречается
довольно много публикаций, написанных на эмоциональном уровне, а в ряде
случаев обсуждение проблемы сводится к отдельной персоне. К наиболее
конструктивным публикациям можно отнести
статью М.Зотова «Почему мы можем потерять республику». В ней
отмечается, что угроза существованию республики реальна, и она имеет под
собой экономические и социальные предпосылки. В качестве главной угрозы
потери республикой статуса субъекта Федерации он назвал
«...иждивенческую позицию, непрофессионализм, лень и жадность нашего
родного республиканского чиновничества, которое за последний, более чем
шестилетний период откровенного безделья, окончательно утратило
необходимые рабочие качества административных менеджеров». Кроме того,
М.Зотов считает, что любое укрупнение приведет «к резкому понижению
эффективности функционирования органов государственного управления на
нашей территории и потере права голоса при принятии решений по
распоряжению ресурсным потенциалом республики», а лучшей гарантией
сохранения республики может быть только ее экономический потенциал. И с
этим трудно не согласиться.
Однако на экономическое положение республики в
большей степени влияют объективные факторы: сложившаяся в годы
социализма неэффективная структура народного хозяйства, низкая плотность
населения, отсутствие развитой производственной и социальной
инфраструктур, отдаленность от развитых экономических центров,
отсутствие собственной энергии, высокая транспортная составляющая и т.п.
При прочих равных условиях затраты на производство товаров и услуг в
Республике Алтай будут всегда выше, чем в соседних регионах.
В республике, как никогда, необходима
консолидация всех политических сил, конструктивная работа правительства
и законодательного органа. Необходима программа финансового оздоровления
и инновационного развития Республики Алтай, создания свободной
экономической зоны и повышения инвестиционной привлекательности
территории. Руководство республики и ее население не заинтересованы в
потере статуса, который означает как дополнительные ресурсы, так и
прямые отношения с Центром. Статус субъекта Федерации пока ещё является
мощным стимулом развития, т.к. в России все ресурсы распределяются по
иерархически выстроенным пространственным сетям.
Л.Шодоева,
профессор Горно-Алтайского университета, член-корреспондент РАЕН.
№
27, 2005 год |
Как
никогда, на этой неделе Рыбам нужно отнестись ко всему с большой серьёзностью.
От этого будет зависеть многое в вашей жизни. В понедельник очень возможна
некоторая прибыль. Во вторник, доверившись своей интуиции, вы сможете принять
единственно правильное решение. В среду и четверг вы почувствуете упадок сил, и
вам захочется уйти от повседневной действительности. В пятницу плохое настроение
ещё не пройдет, но уже наступит заметное улучшение. В субботу и воскресенье
появится уверенность в собственных силах, и вы поймете, что ваши надежды близки
к исполнению. 