Проходящая сейчас реформа
административного управления в России порождает
много вопросов, в том числе и к историкам.
Росчерком президентского пера Нижний Новгород
превратился в некую региональную столицу –
резиденцию представителя президента С.Кириенко,
которого иногда называют и президентским
наместником, и даже генерал-губернатором. А что в
действительности эти должности означали в
истории России?
Первым настоящий административно-территориальный порядок в России стал наводить, конечно, Петр I. До него основной административной единицей в стране был уезд, границы многих из которых даже не были точно определены. Некоторые уезды не являлись сплошными территориями, отдельные их части находились среди земель соседних уездов, – так сложилось исторически. Иногда одни уезды входили в состав других – более крупных. Уезды, в свою очередь, делились на более мелкие административно-территориальные единицы – волости и станы, причем в некоторых уездах волости делились на станы, а в других – наоборот. В части уездов имелись свои самобытные единицы; так, например, Новгородский уезд делился на «пятины», Псковский на «губы», Казанский на «дороги». Приграничная Левобережная Украина не имела уездов, она делилась на «полки», которые, в свою очередь, подразделялись на «сотни».
В 1708 году Петр покончил с этим разнообразием и разделил всю Россию на первые восемь губерний (делившихся на провинции и уезды). 26 января 1714 года стал губернским городом и бывший центр провинции Казанской губернии Нижний Новгород. Нижегородская губерния была сравнительно небольшой, в напоминание об этом ее глава носил титул не губернатора, а вице-губернатора. Губерния была разделена на три провинции: Нижегородскую, Арзамасскую и Алатырскую.
Кровопролитное Пугачевское восстание (1773-1775 гг.) высветило неэффективность власти в российской провинции, неспособность местных органов справляться с проблемами без помощи из столицы. Правившая в то время Екатерина II решилась на следующую после петровской крупную реформу местного управления, которая в исторической литературе получила название «губернской реформы».
Укрепляя «вертикаль власти», Екатерина учредила новые, более мелкие губернии (к концу XVIII века их стало 51). В основу деления был положен количественный критерий: на губернию должно было приходиться 300-400 тысяч человек населения (ревизских душ), на уезд – 20-30 тысяч. При этом также произошла децентрализация управления, были значительно расширены права местных органов власти.
Нижегородскую губернию с населением 350 тыс. человек разделили на 13 уездов. По мысли реформаторов центром каждого уезда должен был стать город, однако на Нижегородчине выявился острый дефицит городов (лишь 5), к тому же за участие его жителей в Пугачевском восстании Екатериной был вычеркнут из списка уездных городов древний Курмыш. Пришлось в спешном порядке организовывать города из сел и слобод. Так нежданно-негаданно стали городами Ардатов, Сергач, Горбатов, Княгинин, Лукоянов, Починки, Семенов, Макарьев и Перевоз. (Обращаем ваше внимание, что только четырем из этих поселений до настоящего времени удалось сохранить статус города, который они имели в течение полутора веков.)
Несколько губерний объединялись в наместничества во главе с государевым наместником или генерал-губернатором. Возрождающееся сегодня Нижегородское наместничество было образовано в 1779 году. В разные годы существования в него, кроме Нижегородской, входили также Костромская, Вятская и Пензенская губернии.
Наместник, в отличие от губернатора, должен был осуществлять не управленческие, а политические и контролирующие функции (и в этом видится определенная параллель замыслов Екатерины II с сегодняшними нововведениями). К сожалению, российские реалии внесли свои поправки в идеализированный план реформы. Фактически в руках государевых наместников сосредоточились необъятные полномочия, которые не могли не привести к полному самовластию, а иногда и к неконтролируемому самодурству. Так, например, Олонецкий генерал-губернатор Тутолмин завел у себя в скромном Петрозаводске двор наподобие императорского; при выездах его сопровождали отряды кавалерии, а свита наместника разъезжала в золоченых каретах по городу, который весь можно было обойти в 15 минут. В приемном зале у Тутолмина стоял трон, а балы закатывались с церемонией, принятой в Санкт-Петербурге.
Институт наместничества был признан неудачным, и в 1797 году Павел I генерал-губернаторства отменил (как, впрочем, и многие другие нововведения своей матери). В XIX веке должности генерал-губернаторов были введены вновь, но только в столицах, а также в областях приграничных или «особенно важных». В конце прошлого века существовали генерал-губернаторства Московское, Киевское, Виленское, Варшавское, Иркутское, Приамурское, Туркестанское и Степное. Инструкция должности подчеркивала, что «генерал-губернаторы суть блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения законов и распоряжений высшего управления». Генерал-губернаторы представляли на местах верховную власть и пользовались правом непосредственного обращения к государю. Впрочем, как и в XVIII веке, полномочия генерал-губернаторов были велики и недостаточно четко очерчены; на первый план опять была выдвинута функция надзора. Им вменялось в обязанность следить за тем, чтобы чиновники управляли, молодежь – училась, судьи – судили и т.д. Особо оговаривались чрезвычайные полномочия генерал-губернаторов в случае военного положения.
Нам остается лишь с любопытством наблюдать, чем обернется новая попытка воплощения старой идеи.
А.Подурец