ТОС: ПРАВА И ПОЛНОМОЧИЯ.........
Во время работы Социального форума в Перми у нас было много интересных встреч с его участниками. Одна из них — со специалистом по вопросам государственного и муниципального управления из Тольятти Ларисой БОЗИНОЙ.
Однако, прежде чем передать вам наш с ней разговор, хочу привести данные социологического исследования “Граждане оценивают местное самоуправление”, проведенного накануне форума исследовательской группой “Циркон” совместно с Институтом экономики города в рамках программы “Социально-экономическое развитие и управление на местном уровне: новое качество роста”. Она осуществляется при поддержке Агентства США по международному развитию. Исследование проводилось в 14 российских городах. Выяснилось, что чаще всего первоочередной задачей органов местного самоуправления называлось предоставление населению коммунальных услуг. Далее следует благоустройство дворов и территории города и социальная поддержка людей (предоставление льгот, выплата субсидий, пособий). Кроме того, итоги исследования показали, что в городах, где проводятся рыночно ориентированные реформы муниципального самоуправления, жители чаще отмечают изменения к лучшему в предоставлении услуг. Но согласитесь, перспективы развития местного самоуправления определяются еще и готовностью самих граждан к самоорганизации и объединению для решения своих проблем. Между тем социологи вынуждены констатировать, что местное самоуправление на низовом уровне находится в настоящее время в неразвитом состоянии. Практика показывает: люди неохотно участвуют в коллективных мероприятиях, которые организуют муниципальные власти в их городах, а самой распространенной формой такого участия остаются субботники. Население пассивно. Почему? Можно ли преодолеть его пассивность? С этих вопросов началась наша беседа с Ларисой Бозиной.
— Ситуация такова: реформа органов местного самоуправления так и не произошла. А ведь у нас самая демократичная в мире конституция. Я внимательно изучила конституции многих стран. Такого права, какое есть у нашего населения, нет нигде. О чем идет речь? Согласно главе 8 Конституции РФ, структуру органов местного самоуправления население формирует самостоятельно. Пожелали, скажем, жители организовать такую структуру в отдельном доме, они имеют полное право взять во владение, пользование и распоряжение муниципальную собственность по месту жительства. Об этом говорит наш закон. Если сформирован домовый комитет и его поддержало более половины жителей, то они имеют право получить бюджетное финансирование под свою программу.
— О каких программах вы говорите?
— Коммунальных, социальных, образовательных, медицинских... Люди имеют право быть заказчиками всех тех услуг, которые им необходимы. Но заказчиками они могут быть только тогда, когда бюджет на эти заказы находится в их руках. Так почему же не произошли эти преобразования? Чиновники поняли, что если они позволят населению реализовать его конституционное право, то обязаны будут передать бюджет в управление жителям. Получается, что декларативно местное самоуправление как бы состоялось, а в уставах городов это право населения нигде не прописано. Кстати, до 1995 года строка о том, что ТОСы имеют право быть органами местного самоуправления, в уставах была, сейчас же ее сознательно убрали. И сделали это изначальное народовластие на территории, пусть в том еще зачаточном состоянии, в котором оно было сформировано, без прав, без полномочий, без средств. Оставили только общественные инициативы и общественный контроль за тем, как чиновники расходуют наши с вами деньги.
— По каким принципам формируется бюджет территорий? Мы же хотим, чтобы деньги, которые собираются в городской казне, принадлежали каждому жителю.
— Чтобы казна города действительно отражала наши интересы, нужно формировать консолидированный бюджет территорий. Фраза “консолидированный бюджет” звучит во многих регионах. Но что подразумевается под этим? Есть какие-то группы, разрабатывающие свои программы, их интересы в бюджете предусмотрены, его утвердили, деньги разобрали и все — бюджета нет. Но на самом деле бюджет должен начинаться от домовых территорий. То есть это бюджет всех социальных программ этого дома, другого, третьего... Потом бюджет квартала, района, города. Все, что мы планируем на год, должно быть в нем отражено и прописано. Другой вопрос: если жители захотят сами быть заказчиками социальных услуг и сами распоряжаться имеющимися средствами, то они имеют право свои деньги из бюджета забрать. Если не захотят, то ими распорядится город. Но мало того, что в уставах городов такое право жителей не прописано, там нет и механизма передачи полномочий населению, и вообще, наложено табу говорить специалистам об этом праве населению.
— Но ведь повсеместно все говорят о реформе органов местного самоуправления...
— Население не получило всех властных полномочий. Вот власти требуют от людей активности, но сами ничего не предлагают для реализации этой активности. Предлагается лишь организовывать кондоминиумы, ТСЖ или домовые комитеты на общественных началах. Моя практика показала, что люди хотят сформировать орган местного самоуправления, чтобы хозяйствовать самим. Думаю, на сегодняшний момент, когда городской “пирог” уже поделен, должна быть воля сверху и необходим контроль прокуратуры за уставами муниципальных образований на предмет соответствия их федеральному законодательству. Права населения должны быть четко прописаны. Сейчас принят новый Закон о муниципальных образованиях, где дано право формировать ТОС даже на уровне лестничной клетки, но не ясно, в каком статусе. Там говорится, что эта структура может регистрироваться как некоммерческая организация, но при этом не поясняется, что сегодня и городская Дума, например, тоже некоммерческая организация, но ведь у нее есть статус — орган местного самоуправления. А вот ТОС такой статус иметь не может. Кроме того, и советы, и комитеты поселков, жилищных комплексов, домов, даже улиц могут быть органами самоуправления. И это все территориальные организации. До сих пор я не увидела в новом законе подтверждения конституционного права населения. Президент обязал все муниципальные образования до 1 января 2005 года привести свои уставы в соответствие с новым законодательством. Вы думаете, разбежался кто-то? Никто еще не работает над этим!
— Лариса Николаевна, если, допустим, жители смогут распоряжаться своим бюджетом, то как будут формироваться тарифы на коммунальные услуги для них?
— В этом случае у жителей реальный рычаг влияния на тарифы. Сегодня для нас с вами расценки устанавливают городские власти, и мы никак не можем бороться с высокими тарифами, не можем заявить о желании пользоваться услугами альтернативных ЖЭУ организаций. Если же бюджет будет в руках у населения, то мы сможем влиять на ценовую политику в сфере ЖКХ.
— Так что же будет с реформой органов местного самоуправления?
— Мы должны развивать и поднимать свою страну. Сейчас председатели ТОС со всей России просят собрать Гражданский форум, чтобы рассказать всем о сложившейся ситуации, потому что если сегодня население не получит реальных прав на территорию и необходимых полномочий, то у нас не будет гражданского сообщества, хозяев этих территорий. Инициативы населения — это еще не хозяйствование.
Я высоко оцениваю работу нынешнего социального форума в Перми. Другое дело, какие шаги будут предприняты в стране после того, как были предложены прекрасные идеи и инициативы на его площадках. Например, председатели ТОС из Уфы и Тюмени говорили мне, что в итоговых документах форума отражены совсем не те предложения, которые вырабатывались в ходе дискуссий на площадках. Мне бы не хотелось, чтобы форум стал придатком каких-то заказных программ. Надо, чтобы голос, который идет сегодня с территорий, стал законотворческой инициативой, не уходил в песок, в никуда. Мы хотим созвать Гражданский форум, чтобы заявить о ситуации, сложившейся в коммунальном хозяйстве, об отсутствии перспектив в его развитии.
— Но ведь мы передали свой жилой фонд в управление нашим коммунальным службам в надежде, что они по-хозяйски будут к нему относиться. Мы платим немалые средства за его содержание, но практически всегда слышим: денег нет ни на что!
— Мы имеем право рассчитывать на стопроцентное качественное обслуживание. Но что мы видим во дворах и домах? Пустоту, разруху, антисанитарию, текущие крыши. Я спрашивала у руководителей департаментов коммунального хозяйства в различных городах, каков накопительный фонд на текущих счетах домов на текущий, капитальный ремонт. Мне отвечали: “О каком накопительном фонде вы говорите, Лариса Николаевна, никто его не формировал.” А почему? Вы получаете сто процентов, там обязательно определенная сумма должна идти на текущий ремонт, откладываться и на капитальный. Почему сейчас стало модно обращаться к населению: давайте скидывайтесь на ремонт? Это неправильно. Я знаю, что президент взял этот вопрос на контроль и обязал глав муниципальных образований формировать накопительные фонды на текущий и капитальный ремонт домов, и это, конечно, отрадно, что кто-то слышит голос снизу. С другой стороны, чиновники по статье расходов должны иметь на это деньги и пусть вернут их людям. А что касается Гражданского форума, то я встречалась с Сергеем Кириенко, и он предложил провести его сначала в Приволжском округе. Я надеюсь, что с нашего Поволжья лед в России тронется.
Всего в Нижнем Новгороде создано 96 советов общественного самоуправления. Однако не все они хорошо работают. В пяти пока нет председателей.
Например, совет общественного самоуправления “Усиловский” — один из лучших. В активе совета общественного самоуправления “Усиловский” 19 человек разных профессий и социального статуса. Ему помогают и депутаты, и пенсионеры. Совет взаимодействует с исполнительной и законодательной властью, издает собственную газету, в которой информирует население микрорайона о собственной деятельности и тех программах, в которых могут поучаствовать жители, организует досуг детей, ветеранов, инвалидов, пенсионеров. Для более продуктивной работы там создан информационно-координационный центр, члены совета которого отвечают на жалобы жильцов, разрешают конфликты, предоставляют юридические и прочие услуги.
Советы общественного самоуправления были созданы городской администрацией еще 10 лет назад, когда произошла реорганизация власти и в районах перестали работать советы народных депутатов. Тогда, чтобы чем-то занять пустующую “нишу”, были выделены организаторы, призванные работать с населением на местах. Как сейчас власть помогает советам общественного самоуправления и возможна ли смена их структуры, нам рассказала начальник управления по развитию территориального общественного самоуправления Любовь КОМЯКОВА.
— Любовь Владимировна, чем сейчас власть помогает территориальному общественному самоуправлению?
— Администрация заинтересована в советах и им помогает. Она создает условия для их работы: советы находятся в помещениях, предоставляемых администрацией города. Они обеспечены телефоном. Администрация оплачивает коммунальные услуги и услуги связи. В бюджете города отдельной строкой стоит финансирование советов. Председателям платят зарплату. Небольшие суммы, в пределах тысячи рублей, выделяются на проведение праздников. Но в основном они привлекают на это спонсорские средства. Члены совета работают на общественных началах. Это представители женсовета, совета ветеранов или просто активные жители.
— В некоторых городах советы — юридические лица. Они участвуют в конкурсах, которые проводит или администрация, или различные фонды, и живут на эти средства. Могут ли нижегородские советы общественного самоуправления также быть самостоятельными?
— У нас есть СОС “Усиловский”, председатель Наталья Владимировна Виноградова зарегистрировала совет как юридическое лицо. Они участвовали в Москве в конкурсе грантов по теме “Информирование населения”, но, к сожалению, грант не выиграли. В Автозаводском районе СОС № 9 под председательством Сергея Круглова тоже является юридическим лицом. И тоже может участвовать в конкурсе. Но в нашем городе это, к сожалению, не развито, как, например, в Перми или Пензе. Там советы создаются и живут за счет этих грантов.
— Почему советы не хотят становиться юридическими лицами?
— Дело в том, что есть правовой дисбаланс. Так, согласно закону о местном самоуправлении, совет является общественной организацией, и он должен регистрироваться в управлении юстиции как орган общественной самодеятельности. У нас два таких совета. Они зарегистрированы как ООС, занимаются чисто коммерческой деятельностью и с населением уже не работают. По нашему положению СОСы — органы территориального общественного самоуправления и, согласно новому федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, статья 27, должны регистрироваться как некоммерческие организации, а не общественные. То есть в данном случае регистрация идет через налоговую инспекцию. Несколько советов по старому закону в налоговой инспекции зарегистрировано.
— А сейчас, на ваш взгляд, население готово самоорганизоваться?
— Я думаю, где-то — да, где-то — нет. Например, женсоветы, советы ветеранов войны и труда, инвалидов, ассоциации многодетных семей сами организовываются и работают.
— Как вы считаете, хорошо ли работают советы?
— По тем финансам, которые имеют, они работают хорошо. Если бы денег было больше, то и работали бы лучше. Председатели за зарплату в три тысячи рублей делают очень много.
— Если будет другая структура и советы сами начнут зарабатывать, будут ли они работать лучше?
— Мы изучали опыт других городов и государств. За рубежом, когда организовывается совет общественного самоуправления, жители отчисляют определенные суммы на его содержание и выполнение конкретных программ. Вы сами понимаете, что у нас такой вариант не пройдет. А метод зарабатывания денег за счет участия в грантах и конкурсах мы стараемся сейчас внедрять. Таким образом, они будут иметь дополнительные средства на свое развитие. И, например, Ассоциация органов территориального общественного самоуправления под руководством Евгения Сабашникова выиграла грант, который использовала на обучение председателей советов общественного самоуправления и председателей ТСЖ.