Инициативная группа рыбинцев, выступая в конце минувшего года в местном парламенте и в областной Думе, убеждала власть в том, что снижение статуса города, объединение города и села в муниципальный район приведет к серьезным экономическим потерям для обоих бюджетов. И это самым непосредственным образом скажется на бюджетном обеспечении рыбинцев. Но рыбинских инициаторов называли кучкой авантюристов, несведущих в тонкостях бюджетного процесса, юриспруденции, политике и экономике. При этом никаких сколько-нибудь вразумительных, экономически обоснованных аргументов в пользу областного закона о границах и статусе муниципальных образований его авторы ни тогда, ни сейчас и не представили. Если вы хотите понять, на что обрекли Рыбинск и Рыбинский район областные и местные власти, прочтите публикацию на второй полосе этого номера. Ее автор - главный редактор журнала «Муниципальное право», исполнительный директор Ассоциации городов, поселков и сельсоветов Калужской области Игорь Кокин - поясняет преимущества и недостатки различных статусов на примере города Малоярославца. Остается сожалеть о том, что представители нашей власти (как исполнительной, так и законодательной), так легко лишившие Рыбинск статуса города и присвоившие ему статус городского поселения, даже не сделали попытки таким же образом пояснить избирателям свои собственные аргументы. Впрочем, скорее всего, большинство из них и сами-то не разобрались в том, за что голосовали.

Учитывая, что депутаты - как районные, так и городские - для ответа на поставленный перед нами вопрос должны понимать все последствия того или иного решения, я и попытался выяснить для себя, кому же сегодня будет выгодно объединение города и района? После того, как я произвел некоторые расчеты и сделал выводы, я понял, что подобное объединение невыгодно ни жителям города, ни жителям района, а выгодно лишь тем политикам, которые продолжают жить прошлыми представлениями о системе организации власти и хотят удовлетворить свои властные амбиции. Своими расчетами и выводами я бы хотел поделиться с читателями газеты, надеясь, что мои размышления покажутся кому-нибудь интересными и полезными.
Сразу хочу предупредить читателей, что политические аспекты выдвинутой инициативы я не рассматривал, т.к. это чисто субъективные вещи, и каждый волен сам оценивать политические последствия принимаемых решений. А вот экономическая сторона подобного решения - вещь объективная и довольно несложно просчитывается.
О чем говорит закон?
Начать же я бы хотел с того факта, что 8 октября 2003 года был опубликован федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Закон этот был внесен от имени Президента РФ и положил начало новой реформе местного самоуправления в нашей стране. Основная мысль данного закона довольно проста, как любил говорить бывший Губернатор Калужской области Сударенков В.В.: «власть должна быть максимально приближена к народу - быть от граждан через дорогу». Вот Президент РФ и предложил создать муниципальные образования в тех деревнях, селах, поселках и городах, в которых живут люди, чтобы они могли более эффективно решать через местные органы власти вопросы местного значения. Ведь до недавнего времени в очень многих областях и краях нашей страны местное самоуправление было организовано только на уровне районов и крупных городов, а в поселках и сельсоветах - управление было в руках назначенных чиновников. Короче говоря, вышеупомянутым законом было предписано создать во всех областях, республиках и краях нашей страны муниципальные образования на уровне деревень, сел, поселков и городов. Конечно же, следует учесть, что в нашей стране есть деревни и села, в которых проживает по 5-6 человек. Значит, невозможно создать муниципальные образования в каждой деревне. Поэтому в законе было установлено, что только те сельские населенные пункты (или группы населенных пунктов), в которых проживает не менее 1000 человек, должны стать муниципальными образованиями. А вот относительно городов и поселков в законе записано, что любой из них в обязательном порядке должен стать муниципальным образованием.
Вместе с тем, эти вновь создаваемые муниципальные образования вряд ли смогут решать все вопросы местного значения (образование, здравоохранение, газовые и электрические сети и т.д.) Поэтому законодатели выделили группу вопросов, которые решили передать следующему уровню местной власти, а именно муниципальным районам. Кроме того, в нашей стране есть крупные города, которые способны самостоятельно решать все вопросы местного значения, поэтому законодатели придумали еще один тип муниципальных образований, которые назвали городскими округами, не входящими в состав муниципальных районов.
В результате реформы в нашей стране должны возникнуть муниципальные образования четырех типов - сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы и городские округа. В связи с этим возникают вопросы о том, как будут строиться отношения между городскими поселениями и муниципальным районом, каковы различия между статусом городского округа и городского поселения в составе районе, а также - каким образом будут формироваться бюджеты этих муниципальных образований.
Надо сказать, что реформа затронула не только местное самоуправление, но и бюджетное и налоговое законодательство. Сегодня уже приняты поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы. Готовятся новый Жилищный и Градостроительный кодексы. В результате мы уже получили совершенно новую налоговую и бюджетную систему, которая будет ориентирована на новую систему организации местного самоуправления в нашей стране.
Городу невыгодно!
После вот такого необходимого, на мой взгляд, вступления, хочу перейти к ситуации с городом Малоярославец. Начиная с 1996 года, в этом городе выстраивается самостоятельная система организации местной власти. Городские органы власти решают практически все вопросы местного значения. В соответствии с требованиями нового закона город Малоярославец может стать городским округом или городским поселением в составе муниципального образования «Малоярославецкий район». И в том, и в другом случае город Малоярославец останется муниципальным образованием, и будет иметь свои органы власти - Городскую Думу, Администрацию города и Мэра города, а также свой бюджет. Разница между городским округом и городским поселением заключается лишь в полномочиях и объеме средств, которые поступят в городской бюджет.
Если город Малоярославец станет городским округом, город станет получать в местный бюджет 30% отчислений от подоходного налога, 90% налога на вмененный доход, 40% платы за загрязнение окружающей среды, 100% государственной пошлины, уплачиваемой в судах и нотариате, 100% земельного налога и 100% налога на имущество физических лиц.
Если город Малоярославец станет городским поселением в составе Малоярославецкого района, город получит в местный бюджет только 10% отчислений от подоходного налога, 100% земельного налога и 100% налога на имущество физических лиц.
Таким образом, налоговые доходы городского округа будут примерно в два раза больше, чем доходы городского поселения в составе района.
Я думаю, многие понимают, что перечисленных налогов все равно не хватит на решение всех городских проблем. Городу все равно нужно будет привлекать дополнительные средства.
Сегодня город получает эти средства из областного бюджета в виде дотации из областного фонда финансовой поддержки. Последние поправки в Бюджетный Кодекс установили новый порядок предоставления подобной помощи муниципальным образованиям. Если сегодня предоставление помощи муниципальным образованиям происходит на основе социальных нормативов, фактически расчет идет на одного ученика, на одну койку в больницах, на один уличный фонарь, на одну помывку в бане, то завтра предлагается от нормативного финансирования отказаться и считать доходы бюджета на одного жителя. То есть, предполагается дать каждому муниципальному образованию, условно говоря, по 100 рублей на одного жителя и сказать: вот на эти средства и рассчитывайте; хватит вам на содержание трех детских садов - содержите, не хватит - содержите только два или один детский сад и т.д.
Возвращаюсь к ситуации с городом Малоярославец. Если у Малоярославца не хватит средств на решение местных вопросов, город, если станет городским округом, сможет обратиться к областным властям с просьбой об оказании помощи из областного бюджета. Органы государственной власти в соответствии с законом должны будут сравнить бюджетную обеспеченность городского округа Малоярославец с другими городскими округами - с Калугой, Обнинском, Балабаново и другими крупными городами. Если бюджетная обеспеченность города Малоярославец окажется ниже, чем в других округах, город получит средства из фонда поддержки городских округов. Если бюджетная обеспеченность у города Малоярославец окажется в два раза выше, чем у других крупных городов (что вряд ли), то половину всех средств, превышающих среднюю бюджетную обеспеченность более чем в два раза, изымут в областной бюджет.
Если же город Малоярославец станет городским поселением в составе района, то выравнивание бюджета города будет происходить на уровне муниципального района. В этом случае, бюджетная обеспеченность жителей города будет сравниваться с бюджетной обеспеченностью жителей других городских и сельских поселений Малоярославецкого района. Посчитать, какая бюджетная обеспеченность будет в тех муниципальных образованиях, которые будут созданы в границах бывших сельсоветов Малоярославецкого района, сейчас довольно сложно. Однако совершенно точно можно утверждать, что она будет во много раз ниже бюджетной обеспеченности города (чтобы иметь примерно такую же бюджетную обеспеченность, как у города, собственные доходы сельсоветов должны будут составить 1,5-2 миллиона рублей, а это при отсутствии крупных налогоплательщиков практически нереально). В связи с чем город не сможет не только претендовать на получение финансовой помощи из районного бюджета, а, скорее всего, будет вынужден из своих скудных доходов дополнительно отчислять какую-то часть в районный бюджет.
Я думаю, что из всего вышесказанного совершенно очевидно вытекает вывод о том, что для города Малоярославец получение статуса городского округа будет не только означать возможность, как минимум, сохранить доходы города на нынешнем уровне, но и претендовать на получение финансовой помощи из областного бюджета, что, в конечном итоге, позволит горожанам иметь более качественные услуги ЖКХ, более дешевые детские сады, отремонтированные подъезды и вычищенные дворы.
Присвоение же городу Малоярославец статуса городского поселения в составе района (а именно это предлагает сделать Правительство Калужской области), не только серьезно сократит доходы городского бюджета (по предварительным оценкам в шесть раз), но и не позволит городу претендовать на получение финансовой помощи из областного бюджета. Надо ли после всего этого говорить, что включение города Малоярославец в состав Малоярославецкого района будет, а первую очередь, экономически невыгодно городу и горожанам?
Району невыгодно!
Теперь имеет смысл разобраться с вопросом о том, насколько выгодно району включение города Малоярославец в состав Малоярославецкого района.
Если город Малоярославец станет городским поселением в составе Малоярославецкого района, то бюджет района получит отчисления по следующим налогам, собираемым на территории города: 20% подоходного налога, 90% единого налога на вмененный доход, 100% госпошлины по отдельным видам деятельности. Вместе с этими доходами району будет вменено в обязанность осуществлять финансирование из своего (районного) бюджета всех городских учреждений образования (детские сады, учреждения дополнительного образования, детские лагеря отдыха, школы) и всех учреждений здравоохранения. Кроме того, именно районные власти будут отвечать за исполнение отдельных государственных полномочий на территории города.
Сейчас довольно трудно посчитать, хватит ли тех доходов, которые район получит от города, на содержание всех учреждений, существующих сегодня за счет городского бюджета. По предварительным оценкам 2004 года этих средств не хватит. А ведь еще надо будет изыскивать средства на решение вопросов районного значения на территориях других муниципальных образований - сельских поселений (сельсоветов)! На мой взгляд, полученных районами средств от закрепленных и местных налогов хватит лишь на то, чтобы обеспечить финансирование лишь 30% необходимых расходов.
И здесь мы опять возвращаемся к термину «выравнивание», то есть надо будет банально просить у областного бюджета денег в виде дотаций. Но, в соответствии с нормами статьи 138 Бюджетного Кодекса РФ, финансовая помощь будет предоставляться только тем районам, бюджетная обеспеченность которых, в расчете на одного жителя меньше средней по области. То есть, проще говоря, Малоярославецкий район будут сравнивать с другими районами Калужской области. И если доходы в Малоярославецком районе будут меньше, чем в других, то район сможет претендовать на получение помощи, если выше, то не получит ничего.
Давайте для наглядности возьмем данные по доходам бюджетов районов за 2003 год и посмотрим, какая бюджетная обеспеченность была в районах области: Износки - 391 рубль на жителя, Дзержинский район - 1400 руб., Жиздринский - 800 руб., Малоярославецкий район - 1500 руб. на жителя и т.д. В том же году бюджетная обеспеченность по городу Малоярославец составила примерно 2000 рублей на одного жителя. Здесь необходимо оговориться, что приведенные цифры очень примерные, т.к. для точного подсчета бюджетной обеспеченности необходимо рассчитать налоговый потенциал, а это в настоящее время практически невозможно. Но порядок цифр, скорее всего, будет примерно тот же.
Сложив бюджетную обеспеченность по городу Малоярославцу и Малоярославецкому району, мы получим цифру на уровне 2000 рублей на одного жителя. Ни в одном сельском районе Калужской области подобной бюджетной обеспеченности получить не удастся.
В результате, включение города в состав района приведет к тому, что ни город, ни район не смогут получить финансовую помощь из областного бюджета. И будут вынуждены рассчитывать только на те доходы, которые удастся получить от территории города и района. А это неизбежно приведет к сокращению расходов бюджета и ухудшению положения практически во всех сферах, как на территории города, так и на территории района.
Кому же это выгодно?
Получается, что подобные действия выгодны лишь областному уровню власти, т.к. как это позволит на вполне законных основаниях сократить собственные расходы на оказание финансовой помощи муниципальным образованиям из областного бюджета.
Возможно, кому-то размышления и расчеты, приведенные в данной статье, покажутся неточными или неверными. И я с удовольствием бы признал свою неправоту, если бы мне удалось увидеть экономическое обоснование той инициативы, которую выдвинуло Правительство Калужской области. Но я совершенно точно знаю, что данная инициатива не сновывается ни на каких экономических расчетах, а исходит лишь из политических соображений отдельных высокопоставленных лиц.

Игорь КОКИН,
исполнительный директор Ассоциации городов, поселков и сельсоветов Калужской области.
Газета «Местное самоуправление» № 23