Должна быть прежде демократия малых пространств.
Должно быть прежде самоуправление местное

Эти слова из интервью Александра Солженицына были, наверное, лучше всего поняты в провинции. Особенно в такой, как наша, только что в результате реформы самоуправления потерявшая статус города. Неудивительно, что большинство неискушенных в этой проблеме столичных жителей отнеслись к интервью Александра Исаевича с разочарованием: «Какое еще там самоуправление? Столько времени молчал, и вдруг заговорил. И ради чего?» Однако он, как настоящий провидец и мудрец, после нескольких лет публичного молчания заговорил о самом важном для каждого уважающего государства. О том, что основой демократии может быть только местное самоуправление.
В конце мая года в Москве в малом зале Государственной Думы РФ прошли вторые парламентские слушания на тему "Вопросы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": правовое обеспечение и правоприменительная практика". В парламентских слушаниях приняли участие депутаты Государственной Думы, представители Совета Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, ученые, эксперты, журналисты. Побывали там и рыбинцы – депутат Государственной думы Ярославской области Евгений Ершов, лидер инициативной группы рыбинцев Нина Авдеева, журналист Марина Морозова, помощник депутата Госдумы РФ Андрей Солнцев. На удивление «плотно» была представлена на этот раз Ярославская область – в президиуме заседала мэр Углича Элеонора Шереметьева, как Президент Конгресса муниципальных образований, в зале – мэр Ярославля Виктор Волончунас, депутаты областной думы.
Главная цель парламентских слушаний – выявить фактическое положение дел и общественное мнение по вопросам реализации реформы местного самоуправления в России на исходе переходного периода. Как известно, с 1 января 2006 года федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступает в силу полностью. К моменту проведения парламентских слушаний сформировано около 25 тысяч муниципальных образований - в два раза больше, чем накануне принятия Федерального закона. Два субъекта федерации - Ставропольский край и Новосибирская область – сформировали муниципальные образования по поселенческому принципу еще в 2004 году, как того требовал предыдущий федеральный закон. И стали первопроходцами реформы.
Авось пойдут на попятную…
Именно к ним и было приковано все внимание зала, который, пожалуй, разделился на два «лагеря». Кто-то с надеждой ожидал услышать разгромную критику закона и требование отказаться от его дальнейшей реализации. Стало известно, что 23 депутата Российской думы накануне парламентских слушаний внесли в Государственную Думу проект закона, который предусматривает перенос реализации закона о местном самоуправлении с 1 января 2006 года на 1 июля 2008 года. Многие руководители субъектов Российской Федерации настаивают на переносе сроков реализации закона, официальный аргумент – не успеваем! А что изменится к 1 июля 2008 года? Говорят, все «утрясется», пройдут выборы, можно будет, наконец, заняться местным самоуправлением… Полно, господа! И через три года губернаторам – ярым противникам реального местного самоуправления - обязательно что-нибудь будет мешать, как, например, в Ярославской области.
В Интернете находим сообщение о том, что и Ярославские депутаты требуют отсрочить введение закона о местном самоуправлении. Ярославская областная Дума назначила на июнь депутатские слушания, посвященные реформе местного самоуправления. Депутат облдумы Евгений Майн требует значительной корректировки реформы, в частности - рассмотреть возможность назначения глав районов губернаторами. Глава Ярославского муниципального округа Валентин Мильто считает, что «Россия не готова к реализации закона».
Обратной дороги нет
Однако ни Ставрополь, ни Новосибирск не пошли на попятную. Мэр Новосибирска Владимир Городецкий заявил: «Первый шаг, который сделан и в нашей области, в том числе в городе, и как на Ставрополье, показывает, что трагедийного абсолютно ничего нет, просто нужно заниматься практикой реализации этого закона, понимать сложности, находить механизмы… Поэтому категорически не согласен с любыми предложениями о переносе сроков». Его поддержали многие выступающие. Глава города Глазов Удмуртской Республики, президент Союза малых и средних городов России Владимир Перешеин сказал: «Преобразование местного самоуправления останавливать нельзя. Опыт и практика лучших муниципальных сообществ может позволить совершенствовать этот закон. А, дебатируя и топчась на месте, мы реформу выхолостим в конечном итоге».
Есть предложения и поправки
Участники слушаний активно обсуждали вопросы формирования финансовой базы местного самоуправления, поправки в бюджетный кодекс, в налоговое законодательство России с тем, чтобы хозяйство муниципальных образований могло работать стабильно. Одним из возможных путей решения финансовой проблемы является увеличение с 30 до 40 процентов доли налога на доходы физических лиц, которая была бы закреплена на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований. Прозвучало предложение о том, чтобы транспортный налог отнести к местным бюджетам и зачислить его в бюджеты муниципальных районов. Еще одним целесообразным изменением могло бы стать предоставление субъектам Российской Федерации права заменять дотации, предоставляемые из региональных фондов финансовой поддержки поселений, дифференцированными нормативными отчислениями в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и специальных налоговых режимов.
Представители регионов серьезно критиковали Правительство РФ, и в частности Министерство экономического развития и торговли за то, что оно до сих пор не разработало законодательную базу для разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности между муниципальными районами, поселениями, городскими округами. Хотя документ следовало принять до 1 января 2005 года. Правительство Российской Федерации до сих пор не внесло проект федерального закона "О муниципальной службе", который отвечал бы новым подходам законодательства в организации местного самоуправления. Лишь недавно в Государственную Думу поступил проект закона "О регистрации уставов муниципальных образований".
Одна из серьезных проблем, которая требует срочного решения – подготовка муниципальных служащих, депутатского корпуса. С этой целью Правительству Российской Федерации необходимо разработать и направить в регионы примерную программу профессиональной подготовки и переподготовки выборных должностных лиц, депутатов и муниципальных служащих. В федеральном бюджете на 2006 год должны быть предусмотрены необходимые средства.
Реформа для народа, но без народа
Министерство Регионального развития в лице Михаила Пономарева отчитывалось о том, что создан оперативный штаб по контролю за реализацией 131 закона, именно для взаимодействия с органами власти всех уровней - и федеральной, и субъектов, и органов местного самоуправления. «Теперь еженедельно на заседании у председателя правительства будут заслушиваться представители министерств, руководители министерств, руководители субъектов Федерации, которые будут докладывать не просто отчет о ходе реализации в данном субъекте, о тех проблемах, которые существуют».
Работы у оперативного штаба выше крыши. Вот, к примеру, председатель ассоциации сельских поселений России А.Н.Митин в своем выступлении сказал так: «…Необходимо пресечь всяческие попытки региональных чиновников выстраивать вертикаль власти. Срочно потребовать от губернаторов и руководства районов в субъектах ликвидировать информационный и правовой вакуум населения… Сегодня не декабрь 1825 года, и мы не декабристы, чтобы делать реформу для народа, но без народа».
Золотые слова! Если бы «оперативный штаб» Минрегионразвития был создан хотя бы в 2004 году и действовал бы действительно оперативно и на результат, то есть еще до принятия региональных законов, беспредела с реализацией реформы в Ярославской области как раз по принципу «для народа, но без народа», вероятно, не случилось бы. Я поинтересовалась у Пономарева, известна ли ему проблема Рыбинска. Оказывается, давно известна, и не только ему. Но разводит руками федеральный чиновник: «Закон-то принят Ярославской облдумой, и мы не вправе его отменить…»
Закон заработает, когда его прочтут суды и прокуратуры
Свои соображения высказал давний сторонник реформы местного самоуправления Леонид Рокецкий, председатель комитета по МСУ Совета Федерации. «Последние два-три месяца сам участвую в различного рода совещаниях, - сказал он. - И чувствуется некоторая растерянность, может даже боязнь или страх наступления 2006 года. И почему-то этот страх и боязнь от 131-го закона. Может, это и хорошо, что такой закон сильный наступает. Причем, какая категория людей боится этого? Или так неуютно себя чувствует? В первую очередь областные администрации, некоторые районные администрации, преданные, или верные депутаты и председатели областных дум, которые оформляют необходимые решения исполнительной власти. Мэры городов смотрят несколько выжидательно, в смысле - еще поживем - увидим, что будет. Они не так активны, не хотят ни обидеть губернатора, ни показать, что думают на самом деле. Главное, чтобы найти место, кем-то стать: или управляющим городом, или главой города, или депутатом. Губернатору не понравишься, он тебя не предложит…И вот такая феодальная зависимость может быть закончена. И вот этот страх витает над всем, и что делать? – спрашивает Рокецкий, и отвечает, - прокурор не знает, что этим надо заниматься. Закон-то не на голом месте. Мы работаем с 1995 года в рамках закона "О местном самоуправлении"… Закон тогда заработает, когда его прочитают судьи и прокуроры. Вы знаете, как бы ни было смешно, я иногда обращаюсь, пытаюсь вас защитить, но ведь сам не имею право ни комментировать, ни давать указания. Предлагаю Генеральной прокуратуре... У меня официальные ответы: "В связи с отсутствием практики прокурорского надзора в части местного самоуправления… мы не можем дать вам анализ этих работ". Судебная практика отсутствует полностью. Но местное самоуправление гарантирует государство, не мы, президиум, гарантируем, а государство всеми своими институтами: и судебными, и прокурорскими и другими. …И с первого числа начинается действительно серьезный поворот в нашем понимании власти, открытости власти: мы не только создаем новый стимул самоуправления, мы еще разрушаем систему, которая сейчас сложилась - это тоже надо понимать».
Шереметьева охраняла трибуну от земляков
Было много интересных выступлений, разговоров в кулуарах. Большим тиражом разошлась российская газета «Местное самоуправление», которую выпускает Институт муниципального управления в Обнинске. В том номере четыре полосы были посвящены реализации реформы МСУ в Рыбинске. Прочитав газету, многие наши собеседники были крайне удивлены: как получилось, что большой город областного значения стал райцентром? Интересно, что в ЦФО создано 108 городских округов, имеющих самостоятельный статус, и в их число не попал Рыбинск - 12-й по численности населения в Центральном федеральном округе! А над тем фактом, что 594 села и деревни Рыбинского района загнали в одно сельское поселение, представители регионов России горько посмеялись: «Это уже маразм…Вы должны об этом рассказать».
Кстати, в список выступающих записались Евгений Ершов и Нина Авдеева. Но, как признался мне Леонид Рокецкий, г-жа Шереметьева очень просила в президиуме слова рыбинцам не давать. Впрочем, даже не это меня удивило – позиция Шереметьевой не может отличаться от мнения губернатора, которому рыбинские инициаторы – как бельмо на глазу, тем более в Москве. Председатель Конгресса муниципальных образований безмолвно просидела все слушания, словно памятник…Не решился затронуть тему Рыбинска и мэр Ярославля Виктор Волончунас.
Впрочем, когда все высшее руководство покинуло зал, председательствующий на слушаниях Владимир Мокрый, председатель комитета по МСУ Госдумы РФ, все же дал слово Нине Авдеевой. Текст своего выступления она передала в президиум. А говорила Нина Кирилловна без бумажки, коротко и эмоционально. Выслушав ее, председательствующий заметил, что, увы, отныне все решает только суд.
Мы строим демократию без местного самоуправления
Судебная практика по вопросам местного самоуправления в Рыбинске и в Ярославской области берет начало еще в 1996 году. Толку пока мало – местного самоуправления в Рыбинске как не было, так и нет. И даже в этом Рыбинск представляет собой как бы модель всей России, в которой тоже пока нет демократии. Об этом убедительно говорил Александр Солженицин в своем интервью, прозвучавшем в телеэфире 5 июня. "Я повторял много раз - нет у нас ничего похожего на демократию", - заявил он. По его словам, залог успеха демократии в западных странах - организация работы местного самоуправления. "Мы восхищаемся демократией в западных странах потому, что у них местное самоуправление великолепно работает. Не было бы у них демократии без местного самоуправления, а мы строим демократию без местного самоуправления, нам не нужно", - сказал Солженицын. Он подчеркнул, что "демократия не может быть насажена сверху никаким умным законом, никаким мудрыми политиками. Она …может только расти, как все растущее, как все растения - снизу вверх. Должна быть прежде демократия малых пространств. Должно быть прежде самоуправление местное. Как начало демократии. И только потом оно уже начинает развиваться", - сказал писатель.
Рыбинск-Москва
26 мая в спорткомплексе «Полет» впервые в области состоялась видеоконференция, организованная Российской Академией Госслужбы при Президенте России. Телемост объединил в дискуссии по вопросам организации местного самоуправления двенадцать регионов России. В академической студии на связи с регионами были Леонид Рокецкий, заместитель руководителя аппарата Комитета по МСУ Совета Федерации Владимир Лапин, председатель комитета по МСУ Совета Федерации, заведующая кафедры Академии Госслужбы Татьяна Емельянова, директор центра проблем государственного и муниципального управления Анатолий Селюков, директор департамента федеративных отношений, государственного управления и местного самоуправления Сергей Мирошников, специалисты-эксперты Академии.
В ходе видеоконференции Леонид Рокецкий отвечал на вопросы рыбинцев. «Очень плохо, что депутаты городской и областной дум заняли политику «одобрямс» в отношении губернаторского законопроекта, который и сделал Рыбинск поселением. Вы там серьезно разберитесь, кого выбрали депутатами! Мы не можем отменить решение, принятое Ярославской областной думой. Прокуратура и суд могут решить проблему. Сочувствую вам. Но отношусь к вопросу Рыбинска с большим вниманием. Ситуацию изучает ваш представитель в Совете федерации Николай Тонков. Я дал поручение, и в ближайшее время в Ярославль выедет представитель аппарата комитета».
Комментируя действия губернаторов, которые вершат реформу не по закону, а по понятиям, Сергей Мирошников назвал это местным феодализмом и призвал проявить дерзость и обращаться в суд.
Такова хроника реформы прошедшего месяца. В ближайшее время в областном суде будет решена судьба Рыбинского референдума, а затем начнется трудный судебный процесс, в котором рыбинцы будут отстаивать право жителей города и района на местное самоуправление в соответствии в Конституцией и федеральным законом. Суд должен решить, соответствует ли федеральному законодательству областной закон «О границах и статусе муниципальных образований».

Марина Морозова

Александр Гуляев,
председатель РОО «Инициатива»