Помните ли Вы, уважаемый читатель, когда мы с вами на референдуме принимали Российскую Конституцию? В девяносто третьем, одиннадцать лет назад. Уже тогда было ясно, что государство не может эффективно управлять жизнью городов, сел и деревень. И не должно. Это так же абсурдно, как просьба бабы Мани в адрес Президента починить в ее квартире сливной бачок. Причем здесь Конституция? А при том, что именно в ней даны гарантии становления и развития местного самоуправления в России, как основы конституционного строя. Серьезная фраза. Впрочем, серьезно к Конституции в России и сегодня мало кто относится. Стоит ли удивляться, что «во исполнение» губернаторы регионов своими законами «выстроили» власть по типу «обком – райком», назвав ее почему-то местным самоуправлением. А федералы своим налоговым кодексом так выгребли все «закрома» на местах, что хозяйство городов и сел рухнуло напрочь. Масштабы кризиса легко угадываются в недавних сюжетах центральных телеканалов, когда президент и правительство довольно потирали руки, распределяя сверхдоходы, а мэры нищих городов за пределами Садового кольца рвали волосы на головах оттого, что не могут дать тепло в школы и больницы.
Ровно год назад, 6 октября 2003 года Президент РФ подписан закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В отличие от всех предыдущих этот документ устанавливает четкие правила игры. В основе организации МСУ – поселение, городское или сельское. Плюс учет исторических традиций. Плюс учет мнения населения. Плюс новый финансовый механизм, который позволит каждому поселению иметь свои налоги, свой бюджет. У поселения будет своя власть, которая в соответствии с законом должна быть максимально приближена к населению, удобна и понятна для него.
Уже до 1 января 2005 года субъекты федерации должны установить границы, статус и наименования муниципальных образований, которые формируются на основе поселений. Практика реализации закона вынесла на поверхность тысячи вопросов с мест и регионов. И это не случайно. Про население у нас в стране вспоминают лишь раз в четыре года, когда нужно провести выборы и получить его голоса. А тут такой аврал.
30 сентября в Москве в малом зале Российской Государственной Думы состоялись парламентские слушания, которые провел Комитет по вопросам местного самоуправления. Тема слушаний - самая что ни на есть горячая: правоприменительная практика в реализации реформы МСУ. Для участия в них были приглашены все регионы и муниципальные образования России, и десятки тысяч километров до столицы не стали препятствием для представителей Камчатки, Сибири и Дальнего Востока, республики Коми, Краснодарского края, не говоря уж о тех, кто поближе.
Главы краев, губернаторы, их заместители, председатели региональных и местных парламентов, мэры городов, главы районов, начальники и функционеры правовых управлений субъектов федерации, руководители думских комитетов и комиссий по МСУ и союзов муниципальных образований, члены центрального и региональных избиркомов, депутаты разных уровней – все приехали в Москву учиться, делиться сомнениями, ставить вопросы и находить ответы. Сама атмосфера слушаний к этому располагала. В дискуссиях на равных с представителями регионов участвовали помощник Президента РФ Игорь Шувалов, советник Президента Сергей Самойлов, председатель думского комитета по вопросам МСУ Владимир Мокрый.
Никто из выходящих на трибуну или к микрофону в зале не читал доклад по бумажке. Потому что говорили о том, что не просто изучено, продумано, выстрадано, но и применено на практике с разной долей успеха. У каждого – свое видение реформы. Юрий Трофимов, председатель законодательного собрания Оренбургской области сообщил, что там все население отныне будет городским, даже если живет в глухой деревне в два дома, поскольку всем 27-ми муниципальным образованиям придан статус городского округа. Правда «городской» деревне хотят оставить сельские льготы, а то ведь по миру пойдет совсем. Да, такая ситуация не предусмотрена законом, но мы все равно так сделаем! – говорил оренбургский спикер. Председатель Ассоциации сельских муниципальных образований Челябинской области Юрий Гурман с ним поспорил: крупные города должны получить статус городского округа. У сельских территорий – своя специфика, занятость, проблематика, менталитет, традиции, слишком отличные от типично городских. В искусственных конгломератах село всегда останется в проигрыше. Да и путаницы много.
Ставрополье, в отличие от абсолютного большинства других регионов, дало себе труд исполнить закон о МСУ №154 от 1995 года и изначально формировало структуру местного самоуправления по поселенческому принципу. Вся территория края поделена на три с половиной сотни муниципальных образований! Ставропольцы заявили, что готовы жить и работать по новому закону не с 1 января 2006 года, а уже с начала 2005 года, поскольку в конце нынешнего они проведут выборы в новые местные органы власти.
Во время слушаний остро встал вопрос о том, что те, кто призван реализовать закон, его просто не читали! Из 40 глав Ульяновской области, собранных на семинар, ни один не держал закон в руках. Важнейший из всех федеральных законов, реализация которого впервые в России потребует серьезных корректив для 150-ти других федеральных законов, издан смехотворным тиражом, а в регионах есть лишь единичные его экземпляры! В городах, селах, сельских администрациях ни текста закона, ни комментариев к нему нет. В массовых тиражах закона явно не заинтересованы субъекты РФ, многие из которых устанавливают свою модель организации МСУ, которая максимально удобна власти и вопреки главной цели закона значительно удаляет власть от населения.
Резюмируя разноголосое толкование закона, советник Президента Сергей Самойлов напомнил, что изучение законодательства о МСУ нужно начинать с Конституции, которую не читали и на региональном уровне. Самойлов заметил, что задача руководства страны – добиться единообразия в реализации федерального закона на всей территории России. «Сегодня очень важно четко следовать закону. Дискуссии возможны лишь до 1 января 2006 года, а дальше начнутся судебные процессы по отмене решений, противоречащих действующей Конституции и федеральному законодательству. К тем, кто такие решения принимает, должны применяться строгие санкции. Четкое следование закону важно еще и потому, что законодатель выстроил единую логику организации местного самоуправления, в соответствии с которой будут внесены изменения в Налоговый, Бюджетный кодексы и целый ряд других законов. Регион, нарушивший закон сегодня, просто не впишется в другие, особенно в финансовые, земельные законы, завтра».
Анализируя региональные инициативы, Самойлов подчеркнул, что в целом новый закон разрабатывался именно для сельских территорий, так как для города он мало что меняет. Город, чей экономический потенциал и инфраструктура позволяют осуществлять все необходимые полномочия, должен стать городским округом. А для села – это принципиально иная схема. Муниципальный район – это форма организации жителей сельских территорий, которые должны научиться самостоятельно и с умом распоряжаться даже небольшими деньгами. Ведь и семья, планируя свой бюджет, не лезет в карман к соседу, а ищет способ заработать. Интересно, что никому в голову не приходит лишить статуса субъекта федерации дотационные области, которых у нас много! Почему боятся дать статус поселения сельсовету?
Многих пугает финансовая неопределенность. Сегодня бюджетная обеспеченность регионов России разнится в 84 раза, а в соответствии с законом и предложенными поправками в бюджетное и налоговое законодательство поставлена задача ее выровнять, сохранив право населения на поселенческий принцип организации муниципального образования. Нельзя доводить реформу до абсурда, но в ряде регионов так и происходит – жители села становятся номинально горожанами, и наоборот, города опускают до поселков, хотя в реальности это не соответствует действительности».
Участники слушаний выразили тревогу в связи с тем, что последние инициативы Президента поставят крест на святая святых местного самоуправления – выборности органов власти. Советник констатировал: назначение глав органов МСУ противоречит не только Конституции, но и Европейской хартии о местном самоуправлении, которую Россия подписала. Так что озвученные предложения «о назначении» на муниципальном уровне не пройдут. Очень жестко ответил Самойлов и тем, кто просит дать отсрочку в реализации закона, чтобы сначала довести его до совершенства. Закон принят, практика его применения уже показала необходимость внесения целого ряда поправок, и они будут учтены в дальнейшей работе над законом, реализация которого рассчитана на длительное время. Но отдельные положения этого документа уже вступили в законную силу и подлежат исполнению.
Среди сомневающихся – те, кто испытывает глубочайший скепсис – дескать, насаждаемая сверху реформа местного самоуправления – мертворожденный ребенок, и населению это все «до фени». Не вдаваясь в историю усиленного уничтожения местного самоуправления в России и СССР, скажу, что ведь когда-то и христианство насаждалось, а сегодня мы не представляем себя вне его ценностей. Продлевать агонию существующего устройства, когда население просит Президента включить отопление, бессмысленно.
Удивительный факт – среди участников слушаний было очень много молодежи, которая прекрасно ориентируется в законодательстве и, что называется, уже практикует. Реализация закона потребует привлечения новой формации специалистов, готовить которых нужно было уже вчера.
На слушаниях не было официальных представителей ярославского региона. Учиться в Москву приехали по своей инициативе рыбинский депутат – юрист Кирилл Лавров и общественница с солидным стажем, зампредседателя рыбинского избиркома Нина Авдеева. Известно, что на 29 сентября ярославский губернатор внес на рассмотрение областной думы проект регионального закона «О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области». В пояснительной записке к проекту сказано, что «Установление границ муниципальных образований и наделение их соответствующим статусом осуществлялось, исходя из требований статьи 11 нового федерального закона с учетом мнения органов местного самоуправления муниципальных образований».
В той части проекта, которая посвящена Рыбинску, стоит согласующая подпись главы округа Евгения Сдвижкова. Интересно, что федеральный закон не предусматривает учет мнения местных органов власти, но четко требует учесть мнение населения, выраженного на референдумах, сходах граждан. Более того, подготовка проектов законов субъекта федерации и их реализация предполагает «широкое их обсуждение на депутатских и общественных слушаниях, широкое и постоянное информирование населения, а также его образование в области основ местного самоуправления». Многие ли города и районы прошли через это? Рыбинск точно не прошел. Мои коллеги-журналисты в Пошехонье и Брейтове ничего не знают о реформе МСУ. Говорят, закрытая тема. Напомню позицию ярославского губернатора, озвученную им в Рыбинске: «Я считаю, что идея, которая бродит в умах некоторых рыбинцев, о том, что надо город отделить от села, совершенно абсурдна. И ни в коей мере ее поддерживать не буду, какого бы рода общественные мероприятия здесь не проводились... А референдумы пусть проводят те, у кого есть на это деньги».
Согласно проекту губернатора, Рыбинский округ становится муниципальным районом, в составе которого три поселения: два городских поселения – Рыбинск (с населением в двести двадцать три тысячи человек) и Песочное (с населением в …три тысячи), и одно сельское поселение – Рыбинское - в границах 16-ти бывших сельсоветов. Судя по проекту, мнение горожан и жителей села, высказанное на Гражданском часе 9 сентября и изложенное в обращении к губернатору и Госдуме, так и осталось не услышанным.
А селяне напомнили, что в соответствии со статьей 11 федерального закона о МСУ, на которую ссылается губернатор в пояснительной записке, границы поселений устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения для жителей всех населенных пунктов, входящих в поселение. Для арефинцев, шашковцев, милюшинцев, жителей Чудинова или деревни Великий Мох, да и многих других сел и деревень это требование закона нарушено.
Из той же 11-й статьи федерального закона следует, что Рыбинск с его развитой инфраструктурой, экономическим потенциалом, достаточными для осуществления необходимых полномочий, должен стать городским округом, а не райцентром. Так чье же мнение учел губернатор в своем проекте? Рыбинский Совет депутатов не обсуждал реформу МСУ даже на уровне комиссии и не имеет на этот счет никакого мнения. Глава четко выполняет директивы области. Только вот к местному самоуправлению это не имеет никакого отношения. Приведу еще одну цитату из выступления советника Президента: «Мы с вами должны размышлять не по понятиям, а по закону!»

Марина Морозова
Москва-Рыбинск