11 марта в общественно-культурном центре Рыбинска прошли общественные слушания по проекту Устава городского округа г. Рыбинск. Попытка представителей Совета депутатов ввести всех выступавших и задававших вопросы в жесткие рамки регламента увенчалась успехом – слушания продолжались не более двух часов,  хотя такому сверхважному вопросу, как городская конституция, можно и нужно было посвятить гораздо больше времени. Правда, представители муниципального Совета ссылались на то, что ежедневная работа над Уставом в здании Совета на Крестовой продолжается, что комиссия открыта для всех конструктивных предложений.  Но если так, то почему большинство поправок остались за скобками проекта Устава? Чтобы дать нашему читателю представление о качестве работы, проделанной общественными экпертами-рыбинцами, мы помещаем в сегодняшнем номере поправки в Устав, предложенные юристом с большим опытом работы, представителем инициативной группы рыбинцев по проведению референдума Павлом Королевым.  Всего же в городскую конституцию горожане предложили более трехсот заслуживавших рассмотрения поправок. Значительная часть даже не прошла процедуру рассмотрения. В связи с этим напомним, что принимая решение о проведении реформы местного самоуправления, федеральный центр рассчитывал на активное участие простых граждан в подготовке местных законопроектов, особенно – таких глобальных, как устав территории. Что же получается теперь? – Местная власть второпях отталкивает граждан от участия в этом процессе.
25 марта проект нового рыбинского Устава будет опубликован. Что увидим мы в этом документе? Прописанные до мелочей статьи, касающиеся возможностей городского главы и депутатов. И – набор ссылок на федеральное законодательство в тех главах, где речь идет действительно об общественном самоуправлении – о правотворческой инициативе граждан, об их праве на самостоятельность. Представители местной законодательной власти уверяют, что работа над уставом продолжится после его принятия. Но, как известно, нет ничего более постоянного, чем временное.
Скорее всего, с принятием подобного Устава интерес к Рыбинску, вызванный единственным в России прецедентом референдума по статусу города, у федерального центра иссякнет. У нас с вами была уникальная возможность написать Устав, реализация которого создала бы предпосылки для развития гражданского общества. Однако вместо городской конституции мы с вами, похоже, получаем инструкцию по разграничению полномочий местной законодательной и исполнительной власти. А основные принципы местного самоуправления, заложенные в реформе, снова остаются за скобками. 

ЗА СКОБКАМИ
Раздел 1 «Общих положений» и статью 1 этого раздела считаю возможным преобразовать в Преамбулу Устава. При этом исхожу из того, что весь раздел «Общих положений» данной статьи состоит фактически из двух предложений, которые при объединении могут быть приняты в  следующей редакции:
«Настоящий Устав является нормативным правовым актом, определяющим в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Ярославской области правовые, экономические, финансовые, территориальные и организационные основы городского самоуправления, а также закрепляет иные положения по обеспечению городского самоуправления и гарантии его осуществления исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций». 
Выделенные мною слова в тексте проекта Устава отсутствуют и поэтому существующая редакция в самом начале «Общих положений» обходит молчанием принципиальные вопросы, относящиеся, в частности, к территориальным и организационным основам городского округа.

Ни слова не сказано было в проекте Устава «Общих положений» о самом главном – ради чего принимается Устав и регламентируется вся деятельность органов местного самоуправления, т.е. не указаны интересы населения. Об этом  упоминается лишь  в статье 6 проекта Устава и его основная цель,  таким образом, превращена  во второстепенную, что является грубым нарушением построения соответствующих статей и разделов Устава…

…Статье №1 присвоить наименование: «Город Рыбинск и его статус».
Содержание статьи предлагается в следующей редакции:
«Город Рыбинск является самостоятельным муниципальным образованием со статусом  городской округ, имеет муниципальную собственность, выборные органы местного самоуправления, местный бюджет, сложившуюся социальную, транспортную и иную инфраструктуру для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий переданных федеральными законами и законами Ярославской области.
Статус городского округа город Рыбинск определяется настоящим Уставом, итогами голосования (местного референдума) населения по статусу города от 4.09.2005 года и законодательством Ярославской области».   

Статью №3 проекта Устава соответственно считать статьёй №2, которую именовать «Граница и состав территории городского округа город Рыбинск».
«Город Рыбинск не входит в состав Рыбинского муниципального района. В качестве городского округа Рыбинск имеет свою территорию с исторически сложившимися землями в пределах городской черты, которая определяет  пределы границ муниципального образования  где осуществляется местное самоуправление.
Описание границ городского округа город Рыбинск определяется в плане г. Рыбинска. Описание границ прилагается (приложение №1).
Изменение границ муниципального образования городской округ Рыбинск может быть произведено только с согласия местного населения».
Применительно к части 2 данной нормы проекта Устава имеется отдельный комментарий. Поскольку в области старое административно-территориальное деление, о чём в областном суде летом 2005 г. на процессе заявил представитель губернатора Килипченко О.Ю., - ссылаясь на справочник по ЯО 1980 года издания, границы муниципальных образований и в настоящее время определяются по правилам деления территории на административные части по райкомовскому принципу, а не по методу оконтуривания объектов, относящихся к конкретному населенному пункту (муниципальному образованию). Для этого администрация Ярославской области должна была провести первоначально на территории области  инвентаризацию земель с целью уточнения функционального назначения и прав собственности муниципального образования, а затем  разграничить собственность на землю  согласно п.9 ст.1, ч.2 ст.6 , ст.ст.17, 18 и 19 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 г.(!), ст.215 ГК РФ и  Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю».
В собственность города должны быть безвозмездно переданы государственные земли, находящиеся в  границах муниципального образования и за пределами города  с целью обеспечения его развития.

Статью №6 проекта Устава считать соответственно статьёй №4.
В её основу считаю необходимым положить требования  статей 12,130 и 131
Конституции РФ и содержание изложить в следующей редакции:
«Городское местное самоуправление, как форма реализации народом своей власти, осуществляется в пределах своих полномочий и  обеспечивает самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения».
Словосочетание «…и под свою ответственность…», после слова «самостоятельное», полагаю из статьи 6 проекта Устава, исключить.
Во-первых, такое указание «под свою ответственность» в ст.12, 130 и 131 Конституции РФ, регламентирующих вопросы местного самоуправления и имеющих высшую юридическую силу перед другими федеральными нормами права, отсутствует.
Во-вторых, «ответственность» подразумевает «Государственное принуждение к исполнению требований права, правоотношение, каждая из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной, государством, обществом. Ответственность юридическая – вид социальной ответственности, всегда связанный с возможностью применения принудительной силы государства и выраженный в санкциях правовых норм». («Юридический энциклопедический словарь». М.,1987 г., стр.296.).
В-третьих. Об «ответственности»,  в контексте Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления…», надо исходить не из буквального понимания этого слова, а с учётом анализа всего предложения и словосочетания приведённого в законе «…а в случаях, установленных федеральными законами, законами субьекта Российской Федерации самостоятельное и  под свою ответстветственность»,  и далее по тексту.
Из проекта же Устава следует, что такая ответственность наступает в любом случае, независимо от того – предусмотрено конкретное событие законом или нет. Такое понимание Федерального закона, - на мой взгляд,   является опасным прецедентом неосмотрительного отношения к составлению проекта Устава и чтению законов.

Статью 17 проекта Устава соответственно считать статьёй 15.
При её анализе видно, что краткость содержания не позволяет определить круг вопросов, которые могут быть вынесены на референдум. Однако даже несколько норм, закреплённых в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» содержат прямое указание на возможность вынесения гражданами на референдум вопроса об отмене действующего федерального закона или отдельной его статьи(подп.12 ч.1 ст.16, ч.3 ст.31, ч.5 ст.32). Подобное прямое указание по известным причинам  отсутствует в Федеральном законе  «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права граждан на референдум», который в принципе не исключает возможности постановки гражданами на соответствующем референдуме вопроса об отмене закона, например Ярославской области, правового акта органа местного самоуправления (ОМС, - местного Совета или Главы города) или отдельной нормы правового акта.
Закон Ярославской области о референдуме допускает следующие варианты отмены гражданами действующих правовых актов:
а). Отмена путём голосования на референдуме закона Ярославской области, правового акта ОМС или отдельной его нормы.
б).  Принятие на референдуме области другого правового акта того же вида, который полностью заменяет ранее принятый представительным органом правовой акт.
в). Принятие на референдуме области (местном референдуме) решения о приостановлении действия закона области(правового акта органа местного самоуправления) или отдельной его нормы.
Поэтому статья 17 проекта Устава обязательно должна предусматривать перечень вопросов, которые подлежат, или обязаны к рассмотрению, на городском референдуме. Причём при обязательном проведении дискуссий, обсуждений, опросов и т.д. Это в проекте Устава вообще отсутствует.
Особенно вероятно принятие решений об отмене тех непопулярных в Рыбинске решений, которые вызваны к жизни условиями современного хозяйствования. Возможно, большой  необходимости в таких референдумах не будет, поскольку практика прежних лет свидетельствовала о высоком уровне исполнения законодательства Главой города, - путём наложения на решения Совета вето, активной позиции прокуратуры и судебных органов города Рыбинска. Но предусмотреть права граждан в Уставе города по конкретным вопросам проведения референдума необходимо. Несмотря на неоднократное упоминание о референдуме он, безусловно, будет  применяться в исключительных случаях. Вместе с тем в данном Уставе он должен подлежать специальному регулированию и конкретизации в ст.ст.17-24 проекта Устава.
Наряду с другими вопросами, которые могут быть вынесены на референдум, полагаю необходимым закрепить за населением право «О досрочном прекращении полномочий муниципального Совета». В контексте Федерального закона от 6.10.2003 г. о местном самоуправлении  оно не только реализует конституционные гарантии на власть народа путём референдумов и свободных выборов согласно ст.3,12 Конституции РФ, даёт возможность рассчитывать на стабильность деятельности муниципального Совета и должностных лиц местного самоуправления, но и создаёт необходимый баланс правоотношений в сфере формирования ответственности этих органов и должностных лиц согласно раздела 11 проекта Устава. В статье 130 этого документа сказано, что «Муниципальный Совет города может быть распущен(только) …государственной Думой Ярославской области…», по основаниям, предусмотренных этой нормой.
Право народа, как носителя суверенитета и единственного источника власти, - согласно ст.3 Конституции РФ, даже не упоминается. Считаю это серьёзным пробелом в реализации прав граждан на местное самоуправление. В соответствии с п.3 ст.55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Поэтому указанное выше право населения на «Досрочное прекращение полномочий муниципального Совета» в Уставе должно быть закреплено.
Статью 18 проекта Устава считать статьёй 16, в пункт 3 части 1 внести изменения исходя из следующего. Данная статья предусматривает, что решение о назначении городского референдума принимается муниципальным Советом, а пункт 3 конкретизирует  «по инициативе муниципального Совета и Главы города, выдвинутой ими совместно». Из статей 7 и 8 проекта Устава следует, что  муниципальный Совет и Глава города самостоятельные юридические лица и поэтому у каждого может быть своё мнение.
Поэтому пункт 3 следует разделить и за каждым органом МСУ закрепить данное право на выдвижение инициативы самостоятельно. Тем более, что в пункте 11 статьи 87 проекта Устава право, - о принятии «решения об инициативе проведения городского референдума»,  за Главой города оно закреплено…
Статью 20 проекта Устава считать статьёй 18.
Редакцию части 1 данной нормы предлагаю изложить следующим образом:
«Нормативно правовые акты, принятые на городском референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов».
Слова  части 1 «…наряду с настоящим Уставом», - после слов «городском референдуме», из данной нормы исключить. Согласно статьи 3 Конституции РФ единственным источником власти в Российской Федерации является народ, который осуществляет её непосредственно путём проведения референдума и свободных выборов, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Поскольку высшим выражением народовластия на референдуме будет являться конкретное решение, оно и приобретает высшую юридическую силу как нормативно правовой акт.
Устав, принятый определённым количеством депутатов муниципального Совета, не может считаться таким актом имеющего высшую юридическую силу, поскольку ограничен числом избирателей определённых округов. Решение же по референдуму считается одобренным, если за него проголосовало более половины участников референдума, внесенных в списки участников городского референдума.
К тому же Устав может содержать оспариваемое на референдуме положение. В результате возникнет конкуренция двух решений(двух норм), двух нормативно правовых акта имеющих «высшую юридическую силу» в системе муниципальных правовых актов.
Именно поэтому, - в  Преамбуле к проекту Устава, слова: «…является актом высшей юридической силы» предусмотрительно были опущены.
Статью 52 проекта Устава соответственно считать статьёй 50, часть вторую которой дополнить следующими словами:
«По обращениям граждан, не требующих дополнительной проверки и  связанных с разъяснением порядка действий, а также существующего законодательства, должны дать ответ в органы городского самоуправления в течении 10 дней».
В статью 87 проекта Устава, которую соответственно считать статьёй 85, полномочия Главы города в п. 11, изложить в следующей редакции:
«принимает решения о проведении городского референдума по актуальным вопросам местного значения, в том числе об отмене принятых муниципальным Советом правовых актов(или отдельных его норм) не отвечающих интересам населения, а также о досрочном прекращении полномочий муниципального Совета».
Последнее предложение даёт Главе города как высшему должностному лицу, за которого проголосовало большинство избирателей и интересы которых он представляет, обратиться к народу как к «… единственному источнику власти»(ст.3 Конституции РФ), который в качестве арбитра между Главой города и муниципальным Советом примет своё решение о доверии действиям депутатов Совета  или о досрочном роспуске Совета (…)